[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합83110 - 소상공인손실보상금결정 취소

 

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서 울 행 정 법 원

제 5 부

판 결

사 건 2023구합83110 소상공인손실보상금결정 취소

원 고 A

피 고 중소벤처기업부장관

변 론 종 결 2024. 2. 15.

판 결 선 고 2024. 4. 18.

주 문

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2022. 6. 21. 원고에게 한 2021년 4분기 소상공인손실보상금결정을 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 2000. 5.경부터 서울 용산구 대사관로 **(한남동), *층에서 ‘B’라는 상호

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로 음식점을 운영해 오던 중 구 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2023. 3. 28. 법률

제19318호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소상공인법’이라 한다) 제12조의2 제1항, 같은

법 시행령 제4조의4 제1항이 정하고 있는 코로나19로 인한 시설인원제한 등의 방역조

치를 2021. 10. 1.부터 같은 해 12. 19.까지 80일 동안 이행하였다.

나. 피고가 소상공인법 시행령 제4조의6이 정한 신속보상 절차에 따라 원고의 2021

년 4분기 손실보상금을 8,655,000원으로 산정․통보하자, 원고는 2022. 6. 8. ‘2019년 4

분기 부가가치세 매출신고내역 중 종이(수기)세금계산서 발행분 공급가액 합계 7,000만

원을 매출 감소액 산정에 반영하지 않은 것은 부당하다’는 이유로 확인보상 신청(이하

’이 사건 신청‘이라 한다)을 하였다.

다. 피고는 2022. 6. 21. 원고에게 확인보상 절차에 따라 산정된 8,655,000원을 2021

년 4분기 소상공인 손실보상금으로 결정․통지하였다(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다).

라. 관계 법령은 별지 기재와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제3 내지 8호

증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

피고는 소상공인법이 규정하는 이의신청 제도가 임의절차에 불과하므로, 이 사건 처

분에 대한 제소기간의 기산점은 이의신청에 대한 결과통지일이 아닌 처분일을 기준으

로 하여야 하고, 따라서 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 부적법하다고 주장한다.

소상공인법 제12조의3 제1항은 ’제12조의2 제4항 및 제5항에 따라 중소벤처기업부장

관이 결정 및 처분한 사항에 대하여 이의가 있는 신청인은 그 결정 및 처분의 통지를

받은 날부터 30일 이내에 중소벤처기업부장관에게 이의를 신청할 수 있다‘고 규정하고,

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제2항은 ’중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 이의신청을 받은 경우 대통령령으로 정

하는 기간 이내에 심의위원회의 심의를 거쳐 손실보상금의 지급, 증감 또는 환수 여부

를 결정하고 그 결과를 이의를 신청한 자에게 통지하여야 한다‘고 규정하고 있다. 위와

같은 규정의 내용과 취지 등을 종합하여 보면, 행정심판청구인이 관련법령에 따라 처

분에 대한 이의신청을 하여 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 행정심판을 청구하는

경우 그 청구기간은 이의신청에 대한 결과를 통지 받은 날로부터 기산한다고 봄이 타

당하다(대법원 2023. 7. 27. 선고 2022두52980 판결의 취지 참조).

살피건대, 갑 제7, 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2022. 6.

22. 피고에게 소상공인법 제12조의3에 따라 적법하게 이의신청을 하였으나 피고는

2022. 12. 13. 이를 기각한 사실, 원고는 2023. 2. 23. 중앙행정심판위원회에 위 기각결

정의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나 중앙행정심판위원회는 2023. 8. 29. ’피

고의 이의신청 기각결정은 이 사건 처분의 내용을 반복한 것에 불과하여 행정심판의

대상이 아니고, 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 보더라도 이 사건 처분이 있었

던 날인 2022. 6. 21.부터 180일이 지나 부적법하다‘는 이유로 각하 재결을 하였고

2023. 9. 14. 원고에게 위 재결이 송달된 사실, 원고는 2023. 11. 1. 이 사건 처분의 취

소를 구하는 이 사건 소를 제기한 사실을 각 인정할 수 있다.

위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고가 이의신청 기각결정을 받

은 2022. 12. 13.부터 심판청구기간이나 제소기간이 진행된다고 할 것인데, 원고가 위

일자로부터 행정심판법 제27조 제1항이 정한 90일 이내에 행정심판청구를 한 이상 원

고의 행정심판청구 및 이 사건 소제기는 모두 적법하다고 할 것이므로, 피고의 본안전

항변은 이유 없다.

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3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

피고가 정한 손실보상 기준에 따르면 손실보상금 산정에 있어 현금매출을 반영하기

위해 ’월별 과세인프라매출액‘(이하 ‘인프라매출액‘이라 한다) 이외에도 ’부가가치세 신

고에 따른 매출액‘(이하 ‘신고매출액’이라 한다)을 추가 활용하도록 하고 있다. 그럼에

도 피고는 원고의 2019년 4분기 월별 매출액을 산정하면서 종이세금계산서 발행분에

해당하는 신고매출액 7,000만 원을 제외하고 인프라매출액만을 포함하여 손실보상 산

정기준을 위반하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관련 규정 및 법리

1) 소상공인법 제12조의2 제6항의 위임에 따라 2021년 4분기 소상공인 손실보상의

지급기준 등을 정하는 것을 목적으로 제정된 ’2021년 4분기 손실보상 기준 등에 관한

고시‘(중소벤처기업부고시 제2022-17호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 및 ‘21년 4분기

소상공인 손실보상 시행 공고’(중소벤처기업부 공고 제2022-181호, 이하 ’이 사건 공고

‘라 한다)는 ‘방역조치를 이행한 달의 매출액이 감소하여 경영상 심각한 손실이 발생한

사업자 등’을 손실보상 대상자로 규정하면서 아래와 같이 손실보상금을 산정한다고 규

정하고 있다.

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가. 월별 일평균 매출감소액은 2019년 대비 2021년 동월의 인프라매출액 감소분을 해

당 월의 일수로 나누어 산정한다(월별 인프라매출액으로 산출한 19년 월별 일평균 매출

액과 21년 월별 일평균 매출액의 차액).

※ 인프라매출액에서 누락되는 현금매출을 반영하기 위해 다음과 같이 부가가치세 신고

에 따른 신고매출액을 추가 활용

(1) “인프라매출액”이란 현금영수증 결제금액, 신용카드 결제금액, 전자세금계산서 발급

액, 전자지급거래액, 전자계산서 발급액의 합계액을 말한다.

(2) 연도별 현금매출보정비율(인프라매출액 대비 신고매출액 비중)을 활용하여 인프라매

출액에 포함되지 아니한 매출액을 보상금 산정시 반영한다.

(3) “신고매출액”이란 부가가치세법상 과세표준 또는 소득세법 제78조에 따른 사업장

현황신고상 업종별 수입금액의 합계액을 말한다.

< 2021년 4분기 공고 지급 기준>

한편 이 사건 공고의 ‘월별 일평균 매출감소액 세부 산식(예시 : 2021. 10. 보상금

산정)’ 중 원고와 같은 ‘2019년 9월 이전 개업한 사업자로서 2019년 10월 및 2021년

10월의 인프라매출액이 모두 있는 사업자’에게 적용되는 기본산식의 구체적 내용은 아

래와 같다.

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2) 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권

한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정

기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경

우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외

적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두

2274 판결 등 참조).

다. 인정사실

1) 이 사건 신청 당시 손실보상금 산정을 위한 자료로 2019년 2기 부가가치세확정

신고서 및 부가가치세과세표준증명, 2019. 10.~12.분 각 세금계산서(이하 ‘이 사건 세금

계산서’라 한다), 2019년도 매출장 등이 제출되었는데, 위 부가가치세확정신고서에는

세금계산서 발급분 공급가액으로 7,000만 원이 기재되어 있고, 공급가액 합계 7,000만

원(2019. 10. 31.자 2,000만 원 + 2019. 11. 30.자 2,000만 원 + 2019. 12. 31.자 3,000

만 원)의 종이세금계산서 3매가 첨부되어 있으며, 매출장에도 동일한 내용의 매출이

발생한 것으로 기재되어 있다. 한편 이 사건 세금계산서에는 ‘공급받는 자: C(주), C

(주)의 사업장 주소: 남양주시 ****, *층, 업태: 서비스, 종목: 사무용기기임대, 품목: 식

대’라고 기재되어 있다.

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2) 이 사건 손실보상금 산정 당시, 피고는 원고의 2019년 4분기 월별 매출액에 인

프라매출액은 포함하고 신고매출액에 해당하는 이 사건 세금계산서상의 공급가액 합계

7,000만 원을 제외하되, 다만 2019년 원고의 현금매출에 따른 부가가치세 신고가 많았

다는 점을 고려하여 2019년 현금매출보정비율(2019년 신고매출액/2019년 인프라매출

액)을 1.369로 설정하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 6호증, 을 제1, 2, 9 내지 12호증의 각 기재,

변론 전체의 취지

라. 구체적 판단

위 인정사실 및 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하

면, 이 사건 세금계산서상의 공급가액 합계 7,000만 원을 2019년 4분기 월별 매출액에

직접적으로 포함하지 아니하고 현금매출보정비율을 통해 간접적으로 반영하여 월별 일

평균 매출감소액을 산정한 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다. 따라서 원고 주장

은 이유 없다.

1) 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관하여 광범위한 형성의 자유를 가지고 있

는 피고가 이에 대해 구체적으로 정한 이 사건 고시는 법령보충적 행정규칙에 해당하

므로, 이 사건 고시는 피고가 소상공인 손실보상 업무를 처리하는 기준이 되는데, 피고

는 이에 따라 원고의 손실보상금을 산정하였다.

2) 사업자가 보상금을 최대한 높이기 위한 목적으로 특정 월의 종이세금계산서를

조작한 경우 이를 검증하는 것이 쉽지 않고, 국세청 전자정보로 관리되고 있지 않아

위조․왜곡 가능성이 높은 종이세금계산서는 다양한 편법수단으로 악용될 소지가 많은

점, 소상공인법 제12조의2에서 정한 손실보상금의 성격, 규모, 신속성 등을 고려하여

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이 사건 고시는 종이세금계산서 발급액을 포함하여 인프라매출액에 포함되지 아니한

매출액을 직접적이 아닌 간접적으로 반영하고 있다. 즉 이 사건 고시에서 정하고 있는

손실보상금 산정기준에 따르면 연도별 현금매출보정비율(인프라매출액 대비 신고매출

액 비중)을 활용하여 인프라매출액에 포함되지 아니한 신고매출액을 보상금 산정시 반

영하고 있는바, 이러한 기준이나 방법 등이 현저하게 불합리하거나 부당한 것으로 보

이지 아니한다.

3) 한편 이 사건 세금계산서의 공급가액 합계 7,000만 원에 해당하는 매출이 실제

발생하였음을 인정할 수 있는 계약서, 입금내역 등 객관적인 자료가 제출되지 않았다.

오히려 앞서 본 C(주)의 주소, 업종, 거래금액 등에 비추어 보면 원고가 주장하는 매출

거래는 매우 이례적인 것으로 보인다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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별지

관계법령
◆ 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2023. 3. 28. 법률 제19318호로 개정되기

전의 것)
제12조의2(감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상)
① 중소벤처기업부장관은 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제49조제1항제2호에 따른 조

치로서 영업장소 사용 및 운영시간 제한 등 대통령령으로 정하는 조치로 인하여 소상공인
에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실
보상을 하여야 한다.

③ 제1항 및 제2항에 따라 손실보상을 받으려는 자(이하 "신청인"이라 한다)는 대통령령으로
정하는 바에 따라 중소벤처기업부장관에게 손실보상금의 지급을 신청하여야 한다.

④ 제3항에 따른 신청을 받은 중소벤처기업부장관은 심의위원회의 심의를 거쳐 손실보상금의
지급 여부 및 금액을 결정한 후 신청인에게 손실보상금을 지급하여야 한다. 이 경우 신청
인이 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 제49조제1항제2호에 따른 조치를 위반한 경우
에는 손실보상금을 감액하거나 지급하지 아니할 수 있다.

⑤ 중소벤처기업부장관은 제4항에 따라 손실보상금을 지급받은 자가 「감염병의 예방 및 관리
에 관한 법률」 제49조제1항제2호에 따른 조치를 위반하는 등 대통령령으로 정하는 경우에
는 그 손실보상금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다.

⑥ 그 밖에 손실보상 및 환수의 대상과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하며,
손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관한 구체적인 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐 중
소벤처기업부장관이 고시한다.

제12조의3(이의신청)
① 제12조의2제4항 및 제5항에 따라 중소벤처기업부장관이 결정 및 처분한 사항에 대하여 이

의가 있는 신청인은 그 결정 및 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 중소벤처기업부장
관에게 이의를 신청할 수 있다.

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② 중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 이의신청을 받은 경우 대통령령으로 정하는 기간 이내
에 심의위원회의 심의를 거쳐 손실보상금의 지급, 증감 또는 환수 여부를 결정하고 그 결
과를 이의를 신청한 자에게 통지하여야 한다.

◆ 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 시행령
제4조의4(손실보상의 대상)
① 법 제12조의2 제1항에서 "영업장소 사용 및 운영시간 제한 등 대통령령으로 정하는 조치"

란 다음 각 호의 조치를 말한다. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자
치도지사와 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)이 행한 조치는 「감염병의 예방
및 관리에 관한 법률」 제49조제1항제2호에 따른 조치를 하는 중앙행정기관의 장(「재난 및
안전관리 기본법」 제3조제1호나목에 따른 감염병을 수습하기 위하여 같은 법 제14조에 따
른 중앙재난안전대책본부를 둔 경우에는 그 본부장을 말한다)과 미리 협의하여 행한 조치
로 한정한다. <개정 2022.2.7>

1. 영업장소 내에서 집합을 금지하는 조치로서 운영시간의 전부 또는 일부를 제한하는 조치
2. 영업장소 내에서 이용자의 밀집도를 낮추기 위한 조치로서 법 제12조의4제1항에 따른 손실

보상 심의위원회가 심의ㆍ의결한 조치
② 제1항 단서에 따른 협의에 응하는 중앙행정기관의 장은 협의를 마치기 전에 미리 중소벤처

기업부장관의 의견을 들어야 한다.
제4조의5(손실보상의 신청 등)
① 법 제12조의2제3항에 따라 손실보상을 신청하려는 자는 중소벤처기업부령으로 정하는 바에

따라 사업자 등록번호, 대표자 인적사항 등을 적은 손실보상신청서를 중소벤처기업부장관
에게 제출해야 한다.

② 중소벤처기업부장관은 손실보상 분야의 전문기관이나 전문가의 조사, 평가 또는 감정 등을
거쳐 손실보상 업무를 처리할 수 있다.

제4조의6(손실보상금의 신속지급)
중소벤처기업부장관은 법 제12조의2제6항에 따라 손실보상의 기준ㆍ금액 등이 고시된 때에는
같은 조 제1항 및 제2항에 따른 손실보상을 신속하게 처리하기 위하여 같은 조 제3항에 따른
손실보상금 지급 신청이 있기 전에 손실보상금의 지급 대상 여부 및 지급예정 금액 등을 검토

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하여 미리 법 제12조의4제1항에 따른 손실보상 심의위원회의 심의를 받을 수 있다.
제4조의8(이의신청)
① 중소벤처기업부장관은 법 제12조의3제1항에 따른 이의신청을 받은 경우에는 같은 조 제2항

에 따라 결정된 결과를 이의신청을 받은 날부터 90일 이내에 이의를 신청한 자에게 통지해
야 한다. 다만, 부득이한 사유로 90일 이내에 통지할 수 없는 경우에는 그 기간을 만료일
다음 날부터 기산하여 90일 이내의 범위에서 한 차례 연장할 수 있다.

② 중소벤처기업부장관은 제1항 단서에 따라 이의신청 결과의 통지기간을 연장한 경우에는 연
장 사유와 기간을 이의를 신청한 자에게 통지해야 한다.

③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 이의신청의 절차 등에 필요한 사항은 중소벤처기업
부장관이 정하여 고시한다.

◆ 2021년 4분기 손실보상 기준 등에 관한 고시

Ⅰ. 목적

이 고시는 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 및 같은 법 시행령(이하 "영"이라 한

다)에서 위임한 바에 따라, 2021년 4분기 소상공인 손실보상의 지급기준과 절차 및 그 밖의 세부 사항을

정하는 것을 목적으로 한다.

Ⅱ. 보상 대상

1. 손실보상의 대상자(이하 "대상자"라 한다)는 다음 모두에 해당하는 자로 한다.

가. 「중소기업기본법」 제2조제2항 및 같은 법 시행령 제8조제1항에 따른 소기업

나. 영 제4조의4 각호에 따른 방역조치(이하 "방역조치"라 한다) 중 어느 하나에 해당하는 조치를 받고

2021년 10월 1일부터 동년 12월 31일까지의 기간 동안 이행한 사업자(「부가가치세법」 제2조제3호에

따른 자를 말한다. 이하 같다)

다. 방역조치를 이행한 달의 매출액이 감소하여 경영상 심각한 손실이 발생한 사업자

Ⅲ. 보상금의 산정

1. 손실보상금은 다음 항목을 모두 곱하여 월 단위로 산정(Ⅳ.에 따른 확인보상 신청 또는 이의신청으로 인

하여 재산정하는 경우를 포함한다)한 금액으로 한다.

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가. 2021년 10월 1일부터 동년 12월 31일까지의 기간 동안 대상자에게 발생한 월별 일평균 손실액

나. 2021년 10월 1일부터 동년 12월 31일까지의 기간 동안 대상자가 방역조치를 이행한 것으로 확인된

일수(日數)

다. 보정률

< 손실보상금 산정 방식 >

 

2. 월별 일평균 손실액은 2019년 대비 2021년 동월의 월별 일평균 매출감소액에 2019년 영업이익률과

2019년 매출액 대비 인건비ㆍ임차료 비중의 합을 곱하여 산정한다.

가. 월별 일평균 매출감소액은 2019년 대비 2021년 동월의 인프라매출액 감소분을 해당 월의 일수로 나

누어 산정한다.

(1) "인프라매출액"이란 현금영수증 결제금액, 신용카드 결제금액, 전자세금계산서 발급액, 전자지급거래

액, 전자계산서 발급액의 합계액을 말한다. 이 경우 사업 개시일이 속한 달의 다음 달인프라매출액을

활용하여 보상금을 산정하되, 중소벤처기업부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 사업 개시일이

속한 달의 인프라매출액을 반영할 수 있다.

(2) 연도별 현금매출보정비율(인프라매출액 대비 신고매출액 비중)을 활용하여 인프라매출액에 포함되지

아니한 매출액을 보상금 산정 시 반영한다.

(3) "신고매출액"이란 「부가가치세법」상 과세표준 또는 「소득세법」 제78조에 따른 사업장 현황신고상

업종별 수입금액의 합계액을 말한다.

(4) 인프라매출액이 없어 월별 일평균 매출감소액을 산정할 수 없는 경우에는 다.(1)부터 다.(4)까지의 자

료를 활용하여 월별 일평균 매출감소액을 추정한다.

3. 월별 방역조치 이행일수는 사업 개시일 이후부터 기산하여 영 제4조의12제2항에 따라 제공받는 정보

를 통해 확인한 일수로 한다.

4. 보정률은 90%로 한다. 끝.