[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합53485 - 공유재산 사용수익허가 취소 등 처분의 취소

 

[행정] 서울행정법원 2023구합53485 - 공유재산 사용수익허가 취소 등 처분의 취소.pdf

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서 울 행 정 법 원

제 7 부

판 결

사 건 2023구합53485 공유재산 사용수익허가 취소 등 처분의 취소

원 고 사단법인 A

피 고 서울특별시장

변 론 종 결 2024. 2. 29.

판 결 선 고 2024. 4. 18.

주 문

1. 피고가 2022. 6. 22. 원고에 대하여 한 별지 ‘공유재산 목록’ 제2, 3항 기재 각 공유

재산에 관한 사용수익허가 취소 및 퇴거요구 처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지1)

주문과 같다.

이 유

1) 원고는 당초 별지 ‘공유재산 목록’ 제1항 기재 각 부동산에 관한 피고의 2022. 6. 22.자 사용수익허가 취소 및
퇴거요구 처분에 대한 취소도 청구하였으나, 행정재산인 위 각 부동산에 관한 사용허가 기간 만료 이후 위 각
부동산을 피고에게 인도함에 따라 2023. 12. 21. 제3회 변론기일에서 위 청구를 취하하였다.

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1. 처분의 경위

가. 원고는 2001. 6. 1. 문학의 저변을 넓히고, 문학과 관련된 다양한 문화행사를 통

해 문인들과 시민들의 교감을 도모하기 위한 목적으로 설립된 사단법인이다.

나. 원고는 2001. 7. 11. 피고로부터 행정재산인 별지 ‘공유재산 목록’ 제1항 기재 토

지 및 지상 건물에 관하여 사용기간을 3년으로 한 유상의 사용허가를 받고, 이를 문화

쉼터 공간인 ‘B’ 본관으로 사용하였다. 원고는 또한 2005. 10.경 행정재산인 별지 ‘공유

재산 목록’ 제2항 기재 토지 지상에 2층 규모의 별관 건물을 건축하였고, 위 건물을 서

울특별시에 기부채납하였다.

다. 이후 원고는 2005. 11.경 피고로부터 별지 ‘공유재산 목록’ 제2항 기재 토지 및

인접 부지인 같은 목록 제3항 기재 토지에 관하여도 사용기간을 3년으로 한 유상의 사

용허가를, 기부채납한 같은 목록 제2항 기재 건물에 관하여 사용기간을 3년으로 한 무

상의 사용허가를 각 받아 위 건물을 다목적 공연장, 영상실, 세미나실 등의 시설을 갖

춘 ‘C’로, 같은 목록 제3항 기재 토지를 주차장 부지로 각 사용하였다(이하 같은 목록

제2항 기재 건물을 ‘C’, 같은 목록 제2항 기재 토지를 ‘C 부지’, 같은 목록 제3항 기재

토지를 ‘주차장 부지’라 하고, 위 각 건물과 토지를 통틀어 ‘이 사건 각 부동산’이라 한

다). 이후 이 사건 각 부동산에 대한 사용허가는 3년마다 갱신되었으며, C 2026. 3.

26.까지, C 부지 및 주차장 부지는 2024. 3. 26.까지 허가기간이 연장되었다.

라. 이 사건 각 부동산에 관한 사용허가 조건 중 주요 내용은 다음과 같다(이하 이를

가리켜 ‘이 사건 허가조건’이라 한다).

제1조(사용목적)
서울시민에게 문화강좌, 세미나 등 다양한 문화 프로그램을 제공하기 위한 문화시설로 활

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마. 피고는 2022. 6. 22. 원고에 대하여 ‘원고가 이 사건 각 부동산을 D 교회(이하

‘이 사건 교회’라 한다)로 하여금 사용하게 하였다‘는 이유로 공유재산 및 물품 관리법

(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제25조 제1항 제1호, 제20조 제3항 및 이 사건 허가조건

제11조에 따라 이 사건 각 부동산에 관한 사용허가를 취소하면서 2022. 7. 22.까지 퇴

거할 것을 요구하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 이 사건 처분의 구체적인 내용은

용하고 한국 문학의 산실역할을 담당할 수 있는 시설로 발전시켜 나가는 것을 목적으로
한다.
제10조(사용인의 행위제한)
사용인은 서울특별시의 승인없이 다음 행위를 하지 못한다.
1. 사용 또는 수익의 목적을 변경하는 행위
2. 사용허가 받은 재산을 전대 또는 그 권리를 양도하는 행위
3. 사용허가 받은 재산의 원상을 변경하는 행위
제11조(사용허가의 취소)
다음 각 호의 1에 해당할 때에는 언제든지 허가한 재산의 전부 또는 일부에 대하여 사용
허가를 취소할 수 있다.
1. 공공, 공공용 또는 공익사업에 필요할 때
2. 허가재산의 보관을 해태하거나 허가조건에 위배한 때
3. 허가받은 재산을 임의로 전대하거나 그 권리를 양도한 때
제14조(사용재산의 반환)
사용기간이 끝났거나 허가취소로 인하여 사용재산을 반환하는 때에는 서울특별시 관계 직
원의 입회하에 이를 원상태로 반환하여야 한다. 다만, 사용목적의 성질상 사용재산의 원상
회복이 불필요한 경우와 서울특별시의 승인을 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.
제19조(관계법령의 적용 등)
본 허가조건에 정하지 아니한 사항은 공유재산 및 물품관리법, 서울특별시 공유재산 및 물
품관리 조례 등 관계규정에 따른다.

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다음과 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1, 2, 8, 9, 10호증(가지번호 있는

것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

원고가 일요일마다 불과 4시간 정도 이 사건 교회가 C에서 종교 활동 및 문학 아

카데미 활동을 하도록 허락한 것이 이 사건 허가조건 제11조에서 정한 사용허가 취소

사유인 ‘사용허가 받은 재산을 임의로 전대한 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이

사건 처분사유는 존재하지 않는다.

설령 처분사유가 존재한다고 하더라도, 원고는 이 사건 처분으로 말미암아 존립

및 운영 기반을 상실하게 되는 중대한 불이익을 입게 되는바, 이는 그 위반의 정도에

비하여 지나치게 과도한 것으로서 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이므

로 위법하다.

나. 관계 법령

○ 처분의 근거 법령
공유재산법 제20조 제3항, 제25조 제1항 제1호
이 사건 허가조건 제10조, 제11조
○ 처분의 원인이 되는 사실
- 원고는 아래와 같이 공유재산법 제20조 제3항을 위반하여 C 및 주차장 부지 등의 공유
재산을 제3자에게 사용하게 함

﹡ 2011. 1. 23.경부터 2022. 3.경까지 매주 일요일마다 C(별관) 1층, 2층에 대해 제3자인
이 사건 교회에 예배장소로 사용하게 함

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별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

① 원고는 2001년경부터 문화 쉼터 공간이자 문학과 관련된 다양한 행사를 개최

하는 ‘문학의 집·서울’을 운영하였다. 본관과 별관(C)로 구성된 ‘문학의 집·서울’에서는

문학·예술과 관련된 전시, 문학인대회, 문학청소년축제, 작가 및 문학평론가와의 대담,

세미나, 강연, 공연 등의 문화행사가 개최되었다. 특히 C 공연장, 세미나실 등으로 구

성되어 주로 강연, 공연, 세미나 등의 행사 개최를 위한 장소로 이용되었고, 원고는 문

학인들과 문학 단체 등에는 C 시설을 무료로 대관하였다.

② 원고는 2011. 1.경부터 2022. 3.경까지 매주 일요일마다 약 4시간 정도 이 사건

교회로 하여금 C 1층(중앙홀), 2층(홀, 세미나실)을 예배 및 종교활동 등을 위한 장소

로, 주차장 부지를 교인들의 주차공간으로 각 사용하게 하고, 2017년경부터 2021년경

까지 이 사건 교회로부터 대관료 합계 182,600,000원을 지급받았다. 원고가 이 내용에

관하여 따로 피고의 승인을 받은 바는 없다.

③ 이 사건 교회는 별도의 교회 건물을 소유하지 않고 있으며, 매주 일요일마다 C

에서 예배 및 종교활동을 함과 동시에 문학 관련 행사장소로 특화되어 있는 C의 특성

을 살려 그곳에서 청소년을 위한 인문학 강연, 시낭송회, 공연 등 문학 관련 아카데미

프로그램도 진행하였다.

④ 원고는 ‘문학의 집·서울’ 본관으로 사용하던 별지 ‘공유재산 목록’ 제1항 기재

건물의 사용허가기간이 만료되자 2023. 3. 21.경 피고에게 위 건물을 인도하였고, 현재

법인 운영의 기반이 되는 시설로는 별관인 C만 남아있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7, 13, 22호증, 을 제3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의

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취지

라. 처분사유의 존재 여부

공유재산법 제20조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또

는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다’고 규정하고 있고,

같은 조 제3항은 ‘제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사

용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조 제2

항 제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단

체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용·수익하게 할 수 있다’고 규정하고 있다. 그리

고 공유재산법 제25조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 제20조 제1항에 따라 행정재산의

사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다’

고 규정하면서 제1호에서 ‘사용허가를 받은 행정재산을 제20조 제3항을 위반하여 다른

사람에게 사용·수익하게 한 경우’를 규정하고 있다.

또한 통상적으로 건물을 사용하는 것은 당연히 그 부지 부분의 이용을 수반하므

로, 행정재산인 건물의 사용허가를 받은 자가 그 건물을 제3자에게 사용하게 하였다면

제3자로 하여금 건물의 사용에 수반하여 건물의 부지 부분 역시 사용하게 한 것으로

봄이 타당하다(대법원 2020. 10. 29. 선고 2019두43719 판결 취지 참조).

앞서 본 바와 같이 원고는 서울특별시에 기부채납한 C와 주차장 부지를 11년 넘

게 매주 일요일마다 이 사건 교회로 하여금 사용하게 하였고, 그 과정에서 피고의 승

인을 받은 바가 없다. 이에 따르면 원고는 공유재산법 제20조 제3항을 위반하여 이 사

건 교회로 하여금 행정재산인 C와 주차장 부지를 사용하게 하고, C의 사용에 수반하여

C 부지 역시 사용하도록 하였다고 봄이 타당하다.

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또한 이 사건 허가조건 제10조는 ‘서울특별시의 승인 없이 사용허가 받은 재산을

전대하는 행위’를 금지하고 있고, 제11조는 그와 같은 행정재산의 임의 전대의 경우 사

용허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있다. 이 사건 허가조건이 행정재산 사용허가에

관한 공유재산법 규정의 적용을 전제로 하고 있는 점, 서울시민을 위한 문화시설 활용

이라는 이 사건 허가조건상의 사용목적, ‘남을 거쳐서 빌려준다’는 전대(轉貸)의 사전적

의미 등을 종합적으로 고려하면, 원고가 이 사건 교회로부터 상당한 대가를 받고 매주

일요일마다 이 사건 교회로 하여금 C를 예배 공간 등으로 사용하도록 한 것은 위 허

가조건에서 규정한 금지행위이자 사용허가 취소사유인 행정재산의 ‘전대’에 해당한다고

해석함이 타당하다.

더구나 행정재산에 대한 사용허가를 받은 원고로서는, 위 허가조건과 상관없이 공

유재산법 제20조 제3항에 따라 사용허가 받은 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게

하여서는 아니 될 법률상 의무도 당연히 부담한다. 이 사건 허가조건 제11조에서 임의

전대행위를 사용허가 취소사유로 규정한 것은 공유재산법 제20조 제3항에 따라 금지되

는 행위의 형태 내지 유형을 보다 구체화한 것으로 볼 수 있으며, 그 자체를 보더라도

공유재산법 제20조 제3항에 따른 의무를 배제하는 것이 아니다. 따라서 앞서 본 바와

같이 원고가 공유재산법 제20조 제3항을 위반하여 이 사건 교회로 하여금 행정재산인

이 사건 각 부동산을 사용하게 한 이상 이것이 행정재산의 ‘전대’에 해당하는지 여부와

무관하게 처분사유의 존재는 인정된다.

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

마. 재량권 일탈·남용 여부

공유재산법 제25조 제1항 및 이 사건 허가조건 제11조의 문언에 의하면, 이 사건

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처분은 재량행위에 해당한다. 그런데 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거에 변론 전

체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분

은 그 위반의 정도에 비하여 지나치게 무거운 것으로서 비례의 원칙에 반하여 재량권

을 일탈·남용하여 위법하다고 봄이 타당하다.

① C는 원고가 건축하여 서울특별시에 기부채납한 재산이다. 행정재산의 적절한

관리, 활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익을 위한 것이고, 특히 지방자치단체를

위한 재원 확보의 수단이라는 점에서 그 중요성이 크다. 다만 행정재산이 기부채납된

재산인 경우에는 공법적 규율이 적용됨으로써 사경제거래의 객체와 구별되기는 하지

만, 일반적인 행정재산과 달리 기부채납한 자에 의한 재산의 활용 가능성과 그에 따른

이익을 어느 정도 보장함으로써 기부채납의 동기와 유인을 확보할 필요성이 있다. 이

에 따라 공유재산법은 제20조 제2항 제2호에서 기부채납 재산에 대해서는 수의의 방

법에 의한 사용허가가 가능한 것으로 규정하고, 같은 법 제24조 제1항 제2호에서는 기

부채납 재산에 대한 사용허가를 하는 경우 사용료 면제도 가능한 것으로 규정하고 있

다. 더 나아가 공유재산법 제20조 제3항 단서는 기부채납한 자에 대해서 지방자치단체

장의 승인을 조건으로 기부채납 재산을 다른 자에게 사용·수익토록 할 수 있는 길을

열어둠으로써 행정재산을 보다 폭넓게 활용할 수 있는 여지도 마련하고 있다. 위와 같

은 기부채납 재산의 관리, 사용에 관한 공유재산법의 규정과 취지 및 그 재산 활용에

관한 기부채납자의 기대와 신뢰라는 측면을 두루 고려하면, 기부채납 재산에 관한 사

용허가 취소에 있어서는 기부채납 재산을 다른 사람으로 하여금 사용·수익하게 한 것

이 당초의 사용 목적 또는 용도에 장애가 되는 것인지, 원상회복에 지장은 없는지, 만

약 승인신청이 있었다면 별다른 무리 없이 지방자치단체 장의 승인이 이루어졌을 것으

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로 예상되는지, 행정재산의 적정한 보호와 관리라는 측면에 비추어 볼 때 합리적인 근

거와 필요성이 인정되는지 및 제3자로 하여금 기부채납 재산을 사용·수익하게 한 경위

와 범위, 그 사용·수익의 형태 등을 종합적으로 고려하여 그 취소 결정에 신중을 기할

필요가 있다.

② 공유재산법 제25조 제1항 제1호의 취지는 행정재산의 적정한 관리와 사용을

통하여 행정재산에 관한 일반 시민들의 사용권을 충실하게 보장함에 있다. 그런데 원

고가 이 사건 교회에 C를 점유·사용하게 한 것이 일반 시민들을 배제한 것도 아니다.

즉 휴관일로서 일반 시민들의 이용이 제한되는 일요일에 그 일부 시설을 교인들의 종

교활동 및 문학 관련 아카데미 활동을 위한 공간으로 제공한 것으로, 그 이용시간도

약 4시간 정도에 불과한바, 그와 같은 사용으로 인해 원고 본연의 업무가 방해되었다

거나 시민들이 C를 문화시설로 사용하는 데에 지장이 발생한 것으로 보이지는 않는다.

또한 이 사건 각 부동산의 형상이나 시설 및 이용현황에 어떠한 변경이 초래된 것도

아니고, 원상회복과 관련하여 문제가 발생한 바도 없다. 만약 원고가 이 사건 교회로

하여금 이 사건 각 부동산을 위와 같이 사용하게 하는 것에 대하여 미리 승인신청을

하였다면, 피고가 이를 승인하였을 개연성도 충분히 있어 보인다.

③ 교회 건물 없이 종교활동을 하는 것을 기치로 하는 이 사건 교회의 교인들

역시, 이를 계기로 간헐적으로나마 C를 이용함으로써 종교활동 외에 문학과 관련된 다

양한 문화활동을 체험하는 기회를 가질 수 있는바, 이러한 사용이 시민들을 위한 문화

시설로 활용한다는 이 사건 각 부동산에 대한 사용허가의 목적과 완전히 동떨어진 것

이라고 보기도 어렵다.

④ C와 관련된 원고의 주된 업무는 C 시설을 문학인들이나 외부 단체 등에 강

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연, 공연, 세미나 등을 위한 장소로 대관하는 것이다. 비록 이 사건 교회로부터 상당한

대가를 받고 C의 사용을 허락한 것이 공유재산법 제20조 제3항 및 이 사건 허가조건

을 위반한 행위에 해당하기는 하지만, 그 시설의 이용 빈도, 시간과 범위, 방법 등에

비추어 보면 외부 단체에 대한 시설 대관업무의 연장선상에서 이루어진 측면도 있어

보인다.

⑤ 원고는 이 사건 전까지 피고로부터 행정재산의 사용허가조건 위반과 관련하

여 지적을 받은 바가 전혀 없었고, 그 밖에 행정재산의 관리 및 사용, 사용료 지급 등

과 관련하여 문제를 야기한 적도 없다. 또한 원고는 향후 1년간 서울특별시로부터 보

조금 지원을 받지 않고 ‘문학의 집·서울’을 운영할 것이며, 이 사건 교회로부터 받은 대

관료 182,600,000원 상당을 공익사업에 사용함으로써 공공에 환원하겠다는 뜻을 밝히

고 있다.

⑥ C는 우리나라 문학인과 문학 단체가 함께 사용하는 사실상 유일한 집회공간

이라는 상징성이 있고, 원고가 20년 넘게 축적, 보존한 방대한 자료와 각종 공익사업의

성과물 등 문학의 저변 확대를 위한 노력의 결과물이 집약된 공간이기도 하므로, 이

사건 처분으로 말미암아 원고가 그러한 물적시설을 상실한다면 존립 자체가 위태롭게

될 것으로 보인다. 반면 원고의 행위로 말미암아 행정재산에 관한 일반 시민들의 사용

권을 충실하게 보장한다는 공익이 현실적으로 침해되었다고는 보이지 않는바, 결국 이

사건 처분을 통해 달성하고자 하는 기부채납된 행정재산의 적정한 관리, 활용을 도모

한다는 공익이, 원고가 입게 되는 이러한 불이익을 압도한다고 쉽게 단정하기 어렵다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 잆으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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별지

공유재산 목록

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별지

관계 법령

■ 공유재산 및 물품 관리법
제7조(기부채납)
① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면

대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다.
② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 경

우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다.
다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니
한다.

1. 행정재산으로 기부하는 재산을 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용
허가하여 줄 것을 조건으로 하는 경우

제20조(사용허가)
① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위

에서 사용허가를 할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음

각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(수의)의
방법으로 허가할 수 있다.

2. 제7조 제2항 제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사
용허가하는 경우

③ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는
아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그
상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에
게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.

제24조(사용료의 감면)
① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용허가를 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제

22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다.
2. 제7조제2항제1호에 따라 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받아들인 재산에 대하여 기부

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자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우
제25조(사용허가의 취소)
① 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의

어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다.
1. 사용허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한

경우
제83조(원상복구명령 등)
① 지방자치단체의 장은 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 공유재산에 시설물을 설치

한 경우에는 원상복구 또는 시설물의 철거 등을 명하거나 이에 필요한 조치를 할 수 있다.