[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합77143 - 과징금부과처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합77143 - 과징금부과처분취소.pdf

0.22MB

[행정] 서울행정법원 2024구합77143 - 과징금부과처분취소.docx

0.02MB

 

 

- 1 -
서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2024구합77143 과징금부과처분취소
원 고 주식회사 A
피 고 방송통신위원회
변 론 종 결 2025. 7. 10.
판 결 선 고 2025. 9. 25.
주 문
1. 피고가 2024. 6. 26. 원고에 대하여 한 시정명령과 과징금 19,734,500원 부과처분을 
모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
- 2 -
가. 원고는 2019. 7. 2. 피고에게 ｢위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률｣(약칭: 위
치정보법) 제5조의2 제1호에 따른 사물위치정보사업자 신고를 한 회사이고, 피고는 방
송․통신에 관한 규제 등의 업무 수행을 위해 ｢방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 
법률｣(약칭: 방통위법) 제3조 제1항에 따라 설치된 대통령 소속 합의제 행정기관이다.
나. 피고는 위치정보법 제16조 제1항에서 정한 위치정보사업자의 관리적 조치의 내
용을 점검하기 위하여 2022. 5.경 원고에 대한 서면 실태점검을, 2023. 6. 26. 현장 실
태점검을 실시하였고, 그 결과 원고가 2019. 7. 2.부터 2024. 6. 12.까지 위치정보법 제
16조 제1항, 시행령 제20조 제1항 제3호, 제3항, ｢위치정보의 관리적․기술적 보호조치 
기준｣(이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제5조 제3항을 위반하여 위치정보취급자에 대한 정
기적인 교육을 이행하지 않았다고 판단하였다. 
다. 피고는 위 실태점검 결과를 사유로 2024. 4. 5. 사전통지를 거쳐 2024. 6. 26. 방
통위법에서 정한 5인의 상임위원 중 3인이 결원인 상태에서 위원장 1인과 부위원장 1
인의 의결만으로 위치정보법 제14조 제1항 제1호, 제36조의2 제1항에 근거하여 원고에
게 ‘위치정보취급자에 대한 정기적인 교육 실시 등 위치정보의 관리적․기술적 보호조
치 이행’을 명하는 내용의 시정명령과 과징금 19,734,500원 부과처분을 하였다(이하 통
틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다). 
[인정근거] 갑 제1∼4, 12∼14호증, 을 제1, 4, 6호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관계 법령: 별지와 같다. 
나. 사전통지의무 내지 이유제시의무 위반 여부
1) 원고 주장의 요지
- 3 -
이 사건 처분의 사전통지서에는 위반기간이 전혀 기재되어 있지 않고, 피고의 서
면․현장 실태점검은 모두 2022년의 위치정보취급자 정기교육 실시 여부를 확인하기 
위해 이루어졌으므로, 원고로서는 위반기간이 2022년에 국한되는 줄 알았다. 그러나 
피고는 사전통지서에 기재되지 않은 2019년∼2021년, 2023년 정기교육 실시 여부까지 
이 사건 처분사유에 포함하였으므로, 이는 처분사유에 관한 사전통지의무 내지 이유제
시의무를 위반한 것이다. 
2) 관련 법리
행정절차법 제21조 제1항이 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하
는 처분을 하는 경우에 당사자에게 미리 ‘처분하려는 원인이 되는 사실’ 등을 통지하도
록 한 취지는 처분으로 불이익을 받게 될 당사자에게 미리 변명과 유리한 자료를 제출
할 기회를 부여함으로써 방어권 행사를 실질적으로 보장하기 위함이다(대법원 2020. 4. 
29. 선고 2017두31064 판결 등 참조). 따라서 사전통지서에 기재된 내용과 관계 법령 
및 사전통지에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여 사전통지 당시 
당사자가 처분하려는 원인이 되는 사실이 무엇인지 충분히 알 수 있어서 방어권을 행
사하는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우, 사전통지서에 처분하려는 원인이 
되는 사실을 구체적으로 명시하지 않았더라도 처분이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 
2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 참조).
3) 판단
갑 제12∼14호증, 을 제1, 2, 4, 6호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아
래 사정들을 종합하면, 사전통지서에 위반기간이 구체적으로 기재되어 있지는 않으나, 
원고는 사전통지 당시 서면․현장 실태점검을 거치면서 위반기간이 ‘사물위치정보사업
- 4 -
자 신고 이후부터’라는 것을 충분히 알 수 있었고, 그에 관한 방어권을 행사하는 데 별
다른 지장이 없었으므로, 피고가 사전통지의무 내지 이유제시의무를 위반하였다고 할 
수 없다.
① 피고가 2022. 5.경 서면 실태점검을 실시하며 원고에게 작성을 요구한 ‘실태점
검표’에는 상당수 항목이 사물위치정보사업자 신고일 이후부터 실태점검 시점에 이르기
까지의 사정을 기재하는 것이었고, ‘위치정보취급자 정기교육 실시’ 항목에서는 ‘연 1회 
이상 정기교육’을 시행하고 있음을 증명할 수 있는 화면을 첨부할 것을 요구하였다. 이
러한 설문은 문언상 단순히 특정 연도(2022년)에 한정하여 위치정보법 위반 여부를 확
인하려는 것이 아니라, 원고가 사물위치정보사업자로 신고한 시점부터 실태점검이 이루
어진 당시까지 전 기간을 대상으로 위치정보법 위반 여부를 조사하겠다는 취지이다. 나
아가 피고는 서면 실태점검 이후 원고에게 ‘2022년 서면점검 기간’, 즉 조사대상 기간에 
원고가 위치정보 정기교육을 실시하지 않았다고 통보하였으므로, 원고로서는 위반기간
이 2022년에 국한되는 것이 아니라는 점을 충분히 알 수 있었다. 
② 피고의 현장 실태점검 이후에 작성된 ‘점검표’에는 2022년도 정기교육 실시 여
부만이 기재되어 있긴 하다. 그러나 원고는 서면 실태점검 과정에서 2019년∼2021년 
정기교육 자료는 전혀 제출하지 않은 채 2022년 정기교육과 관련된 자료만을 제출하
였고, 이에 따라 피고는 2022년 정기교육 실시 여부를 확인하기 위해 2023. 6. 26. 원
고에 대한 현장 실태점검을 실시하여 원고 담당자로부터 위 점검표를 제출 받은 것에 
불과하다. 이에 따르면 현장 실태조사는 단순히 2022년도 정기교육 여부만을 확인하기 
위한 것이 아니라, 원고가 사물위치정보사업자로 신고한 이후의 정기교육 실시 여부 
전반을 조사하기 위한 추가적인 실태점검의 일환으로 볼 수 있다. 
- 5 -
③ 피고는 2024. 4. 5. 원고에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 처분사유로 
‘사물위치정보사업자로서 위치정보 보호조치가 미흡하였음(위치정보취급자에 대한 정기
적인 교육)’이라고만 기재하여 구체적인 위반기간을 특정하지 않았다. 그러나 원고는 
2024. 4. 19. 의견서를 제출하며 2019년부터 정기교육이 실시되었다는 점을 소명하였
는데, 이 역시 원고가 문제되는 위반기간이 2019년 이후임을 알았다는 것을 방증한다. 
다. 처분사유의 인정 여부
1) 원고 주장의 요지
원고는 2019년에는 자체적으로, 2020년∼2021년에는 ㈜B를 통해, 2023년에는 E를 
통해 위치정보취급자 정기교육을 실시하였고, 2022년에는 교육자료를 배포하는 방식으
로 정기교육을 실시하였다. 
2) 관련 규정
위치정보법령에 의하면, 위치정보사업자는 위치정보의 유출, 변조, 훼손 등을 방지하
기 위하여 위치정보의 취급ㆍ관리 지침을 제정하거나 접근권한자를 지정하는 등의 관
리적 조치를 해야 하고(법 제16조 제1항), 그 관리적 조치에는 위치정보 취급자의 의무
와 책임을 규정한 취급ㆍ관리 절차 및 지침 마련과 관련한 내용이 포함되어야 하며(법 
제16조 제3항, 시행령 제20조 제1항), 피고는 관리적 조치의 세부내용을 정하여 고시할 
수 있다(시행령 제20조 제3항). 이러한 위임에 따른 이 사건 고시에 의하면, 위치정보
사업자는 위치정보취급자에 대한 정기적인 교육에 관한 사항 등이 포함된 위치정보처
리지침을 마련하여 시행해야 하고(제5조 제1항 제6호), 위치정보사업자는 위치정보관리
책임자 및 위치정보취급자가 위 지침을 숙지하고 준수할 수 있도록 정기적으로 교육을 
실시하여야 한다(제5조 제3항). 
- 6 -
3) 판단
이 사건 고시 제5조 제1항에 따라 원고가 작성한 위치정보처리지침(갑 제4호증)에 
의하면, 원고는 위치정보책임자 및 위치정보취급자 등에게 연 1회 정기적으로 위치정
보보호에 관한 교육을 시행해야 한다. 그러나 갑 제4∼11, 15호증 및 변론 전체의 취
지에 의하여 알 수 있는 아래 사정을 종합하면, 원고는 2019년∼2023년 동안 위치정보
취급자에 대한 정기적인 교육을 실시하지 않았던 것으로 보이므로, 이 사건 처분사유
를 인정할 수 있다.
① 2019년: 원고가 위치정보취급자에 대한 교육을 실시하였다면 당시 작성된 서명
부나 교육사진 등과 같은 객관적인 자료를 통해 이를 증명하여야 할 것인데, 원고는 
피고가 인터넷에 공개한 위치정보보호 교육자료만을 제출하였을 뿐이다. 원고 임직원
인 C, D가 2019년 위치정보취급자에 대한 교육이 이루어졌다는 취지의 사실확인서를 
작성하였으나, 그 사실확인서는 이 사건 처분 이후 사후적으로 작성된 것으로서 이를 
뒷받침할 만한 다른 증거가 없는 이상 그대로 믿기 어렵다. 
② 2020년, 2021년: 원고는 ㈜B와 사업제휴계약을 체결하며 ㈜B가 자신의 업무를 
담당할 원고 직원들을 대상으로 개인정보 분실․도난․유출․훼손을 막기 위한 교육을 
실시하기로 약정하였고, 원고 직원들 중 일부는 2020년∼2021년 ㈜B로부터 개인정보
보호에 관한 교육을 수강하였다. 그러나 개인정보보호에 관한 교육과 동시에 위치정보
보호에 관한 교육이 이루어졌다는 점을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 개인정보와 
위치정보는 근거법령, 정보의 대상과 범위, 규율의 목적과 내용이 상이하여 개인정보가 
위치정보와 동일하다고 볼 수도 없으므로, 원고 직원들이 ㈜B로부터 개인정보보호에 
관한 교육을 수강하였다는 사정만으로 위치정보보호에 관한 교육까지 이루어졌다고 추
- 7 -
단할 수 없다. 
③ 2022년: 이 사건 고시 제6조 제3항이 정기적인 교육을 실시하도록 한 취지는 
위치정보취급자로 하여금 위치정보보호에 관한 내용을 충분히 숙지하도록 하려는 데에 
있다. 원고의 주장과 같이 단순히 교육자료만 배포하였다면, 위치정보취급자가 교육 내
용을 제대로 전달받아 숙지했는지 여부를 확인할 방법이 없으므로, 이를 적법한 교육
의 이행으로 평가할 수 없다. 참고로 ｢남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법
률 시행령｣ 제3조 제3항은 직장 내 성희롱 예방 교육에 관하여 ‘단순히 교육자료 등을 
배포한 경우에는 예방 교육을 한 것으로 보지 않는다’고 규정하고 있는데, 이는 교육자
료의 배포만으로는 교육의 목적을 달성하기 어렵다는 취지로 이해할 수 있다. 
④ 2023년: 원고가 2023년 위치정보취급자에 대한 교육을 실시하였다며 제출한 교
육수강 확인증(갑 제15호증)은 교육을 실시한 E가 아닌 원고가 스스로 작성한 것에 불
과하고 수강자 명단에는 수강자의 서명조차 없으므로, 위 자료만으로 실제 위치정보취
급자에 대한 교육이 실시되었다고 인정하기는 어렵다. 
라. 처분 의결 절차의 위법 여부
1) 원고 주장의 요지
방통위법 제13조 제2항의 입법취지와 합의제 행정기관으로서의 피고의 지위 등을 고
려하면, 이 사건 처분을 의결하기 위해서는 적어도 3인 이상 위원이 의결에 참여해야 
한다. 그런데 피고는 위원장과 부위원장만 재적하고 있는 상황에서 2인 위원의 의결로 
이 사건 처분을 의결하였으므로, 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다. 
2) 관련 규정 및 쟁점의 정리
방통위법에 의하면, 피고는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5명의 상임위원으로 
- 8 -
구성된 합의제 행정기관이고(제4조 제1항), 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령
이 지명하며, 3인은 국회의 추천을 받아 대통령이 임명하고, 이 경우 국회는 위원을 추
천할 때 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체(여당)가 1인을, 그 외 교섭
단체(야당)가 2인을 추천하며(제5조 제2항), 피고 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 
의결한다(제13조 제2항). 그런데 국회는 2023. 3.경 신임 위원을 추천하였으나 대통령
은 해당 후보자를 임명하지 않았고, 그 후보자가 사퇴하자 국회는 그 이후 국회 몫의 
위원 추천을 하지 않았다. 이에 따라 피고는 2023. 8. 25.경부터 대통령이 지명한 위원
장과 부위원장만 재적해 있는 상태로서 이른바 ‘2인 체제’하에서 운영되었다. 이 사건 
처분 역시 ‘2인 체제’에서 의결되었는데, 이러한 ‘2인 체제’ 의결이 방통위법상 위법한
지 여부가 문제된다. 
3) 판단
방통위법 제12조 제29호에 의하면 이 사건 처분은 통신 분야에 관한 제재로서 위치
정보법에 따라 피고의 심의․의결을 거쳐야 한다. 그런데 헌법에서 보장한 방송․통신
의 자유와 그 규제․감독을 합의제 행정기관이 담당하게 된 경위, 방통위법의 입법목
적과 취지 및 다른 규정과의 체계적 해석 등을 종합하면, 방통위법 제13조 제2항은 재
적위원 과반수의 찬성을 형식적으로 요구하는 것에 그치는 것이 아니라, 피고가 합의
제 행정기관으로서 실질적으로 기능하기 위한 최소한의 위원, 즉 3인 이상의 위원이 
재적하는 상태에서 재적위원 과반수의 찬성이 필요한 것으로 해석하여야 한다. 그런데
도 피고가 방통위법에서 정한 위원 정원 5명 중 3인이 결원인 상태에서 2인의 위원만
으로 이 사건 처분을 의결한 것은 의결정족수 요건을 충족하지 못한 것이므로, 이 사
건 처분은 의결 절차상 하자가 있어 위법하다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 
- 9 -
가) 방통위법의 문언과 해석기준
방통위법 제13조 제2항은 위원회의 회의는 ‘재적위원 과반수’의 찬성으로 의결한다고 
규정하고 있다. 먼저 ‘재적(在籍)’은 ‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’이라는 사전적 의
미를 가지므로, 이를 문언 그대로 해석하면 ‘재적위원’은 문제되는 의결의 시점에 피고
에 적을 두고 있는 위원을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 법규범의 의미는 그 
문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁 및 법규범의 체계적 구조 등을 종
합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하여야 하며(대법원 2014. 1. 29. 선고 
2023도12939 판결 참조), 어떤 법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 헌법에 
합치되는 합헌적 법률해석을 해야 한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2016두41071 판결 
참조). 위 조항을 해석함에 있어서도 그 문언의 형식적 의미에만 얽매일 것이 아니라, 
헌법 제18조가 보장하는 통신의 자유의 의의 및 피고를 독임제가 아닌 합의제 행정기
관으로 설립함으로써 방송․통신규제의 공공성, 독립성, 전문성 등을 보장하고자 한 입
법취지를 함께 고려해야 한다.
나) 방통위법의 입법목적과 피고 설립 경위
헌법 제18조는 ‘모든 국민은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다’고 규정하여 통신의 
자유를 기본권으로 보장하고 있다. 통신의 자유는 개인이 국가권력의 간섭이나 공개의 
염려 없이 사적 영역에서 자유롭게 의사를 전달하고 정보를 교환할 수 있게 하는 기본
권으로서, 개인의 사생활과 인격을 통신의 영역에서 두텁게 보호한다는 전통적인 기능
을 넘어, 개인 간의 의사와 정보의 무제한적인 교환을 촉진시킴으로써 표현의 자유를 
보장하고, 나아가 개인의 정치적 의사를 공론의 장으로 이끌어 낸다는 점에서 민주주
의 이념을 실현하는 데 중요한 기능을 수행한다(대법원 2011. 3. 17. 선고 2006도8839 
- 10 -
전원합의체 판결 참조). 통신에 관한 국가의 개입 역시 헌법이 보장한 통신의 자유의 
연장선에서 이해해야 하고, 이에 따라 방통위법은 방송 분야뿐만 아니라 통신 분야 제
재에 있어서도 그 자유와 공공성 및 공익성을 보장하기 위해 제정되었다. 
한편, 정부수립 이후 독임제 행정기관이 주무기관으로서 방송과 통신의 규제․감독
을 각각 담당하여 왔다. 그러나 민주화 과정에서 정부에 의한 방송통제가 논란이 되었
고, 국민의 다양한 견해와 의사가 공평하게 반영돼야 하는 방송의 특성을 고려할 때 
방송규제․감독의 주무기관은 사회의 다원성이 반영된 합의제 행정기관이어야 한다는 
주장이 제기되었다. 이에 따라 2000년 방송법 제정을 통해 기존 합의제 행정기관인 방
송위원회의 권한을 대폭 강화하고, 방송위원회로 하여금 방송규제․감독을 담당하도록 
하였다. 이후 정보통신기술의 발전과 네트워크 고도화에 따라 방송과 통신의 전통적인 
경계가 허물어지며 방송․통신의 융합이 가속화되자 방송과 통신을 통합하여 규제․감
독해야 할 필요성이 커졌고, 2008년 방통위법이 제정되어 독임제 행정기관이 담당하던 
통신규제․감독기능까지 피고가 일원적으로 담당하게 되었다. 
다) 합의제 행정기관으로서의 피고의 지위
방통위법에 의하면 피고는 방송․통신규제 기본계획, 방송사업자 및 전기통신사업자
의 금지행위에 대한 조사․제재, 방송통신심의위원회의 심의ㆍ의결에 따른 제재 등을 
위원들의 심의를 거쳐 의결하는데(제12조), 위원은 위원장과 부위원장을 포함한 5명의 
상임위원으로 구성되고(제4조 제1항), 각 위원은 3년의 임기를 보장받으며(제7조 제1
항), 장기간의 심신장애 등 특수한 사유에 해당하는 경우를 제외하고는 그 의사에 반하
여 면직되지 아니하고, 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 않고 독립적으로 사무를 수
행한다(제8조 제1항, 제2항). 이처럼 방통위법은 위원의 임기와 직무수행의 독립성을 
- 11 -
보장하고, 주요 소관사무를 심의ㆍ의결사항으로 명시하여 이를 피고의 위원장이 단독
으로 결정할 수 없도록 함으로써 독임제적 요소를 배제하고 있다. 또한 방통위법은 피
고 위원 중 2인은 대통령이 지명하고, 1인은 여당, 2인은 야당의 추천을 받아 대통령
이 임명하는 방식을 채택함으로써 방송․통신의 규제․감독에 있어 대통령과 여당․야
당 간의 견제와 균형, 정치적 다원성, 사회적 대표성을 제도적으로 보장하도록 설계되
었는데, 이는 방송․통신의 자유와 공공성 및 공익성을 보장하기 위한 입법적 결단에 
의한 것이다. 
이처럼 피고의 설립 배경과 방통위법의 입법취지 등을 종합하면, 피고는 다른 독임
제 중앙행정기관과는 달리 방송․통신의 자유를 실질적으로 보장하기 위하여 구성된 
합의제 행정기관으로서의 성격을 본질로 하고, 그 의사결정에 있어 견제와 균형, 정치
적 다원성과 숙의에 기반한 절차적 정당성이 필수적으로 요구된다고 보아야 한다. 
라) 방통위법에서 나타난 입법자의 의사
방통위법은 피고 회의에 관하여 의결정족수만을 규정하고 있을 뿐 의사정족수를 규정
하고 있진 않다. 그러나 방통위법은 의사결정의 신속성과 책임성을 강화하기 위하여 위
원 5인을 모두 상임위원으로 두었는데, 상임위원의 직무가 위원회에 출석하여 소관사무
에 관한 심의ㆍ의결을 하는 것인 이상 통상적인 상황에서는 5인 전원이 심의ㆍ의결에 
참여하여야 하므로, 방통위법은 의결정족수와 별도로 의사정족수를 규정할 필요가 없었
던 것으로 보인다. 즉, 방통위법이 위원 정수를 상임위원 5인으로 규정한 이상 통상의 
경우 5인의 위원이 재적하여 심의ㆍ의결을 함이 예정되어 있다. 방통위법 제7조 제2항
에서 위원의 결원이 생겼을 때에는 지체 없이 보궐위원을 임명하도록 규정한 것 역시 5
인의 상임위원으로 하여금 심의ㆍ의결을 할 수 있도록 하기 위함이다. 따라서 방통위법
- 12 -
이 의사정족수 규정을 두지 아니한 것을 들어 입법자가 위원 2인만으로 심의ㆍ의결이 
이루어질 수도 있음을 예정하였다고 보기는 어렵다.
방통위법 제13조 제1항에 의하면, 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때 위원장
이 소집하고, 다만 위원장 단독으로도 회의를 소집할 수 있다. 이러한 규정은 위원장을 
제외한 2인 이상의 위원과 위원장 1인을 합한 최소 3인의 위원의 재적을 전제로 한 것
이고, 2인 이상의 위원들의 요구로 회의가 소집되도록 함으로써 피고가 실질적으로 합
의제 행정기관으로 기능하도록 하기 위한 제도적 보장 장치에 해당한다. 위원장과 위
원 1인만이 재적해 있는 경우 회의는 위원장이 소집하는 경우에만 개최될 수 있는데, 
회의 소집 여부가 위원장 1인의 의사에 전적으로 의존하게 됨에 따라 피고가 실질적으
로 합의제 행정기관으로 운영되기 어렵고 오히려 독임제 행정기관과 같이 운영될 가능
성이 크다. 결국 방통위법 제13조 제1항을 통해서도 적어도 3인 이상의 위원이 재적한 
상태에서 회의가 이루어져야 한다는 입법자의 의사를 추론할 수 있다. 
마) 방통위법의 입법취지에 배치되는 ‘2인 체제’ 피고 의결 
그런데 이 사건과 같이 2인의 위원만으로 의사결정을 하는 체제는 방통위법이 예정
한 운영방식이라 보기 어렵다. 합의제 행정기관의 가장 핵심적 기능은 다양한 배경과 
관점을 가진 위원들의 상호 토론과 숙의를 통해 공정하고 신중한 결정을 도출하는 데
에 있으나, 재적위원이 전체 정원의 절반에도 미치지 못하는 2인 뿐이라면 이러한 숙
의 기능이 구조적으로 구현되기 어렵다. 또한 방통위법 제13조 제2항에 의하면 피고의 
의결은 재적위원 과반수의 찬성으로 이루어지는데, 재적위원이 2인뿐이라면 전원일치
가 되지 않는 이상 다수결에 따른 의결이 불가능해지므로 그 의사결정 역시 위원장의 
의사에 좌우될 가능성이 높고, 이는 방송․통신의 규제․감독을 독임제 행정기관이 전
- 13 -
담하는 것과 다를 바 없으므로, 합의제 행정기관으로서의 피고 설립취지에도 반한다.
나아가 ‘2인 체제’의 의결이 가능하다는 해석은 현행 방통위법에서 언제든지 반복적
으로 발생할 수 있는 문제에 관하여 정당성을 부여하는 위험을 내포하고 있다. 예컨대 
대통령이 국회 추천 위원 3인에 대한 임명을 의도적으로 지연하거나, 다수 여당이 야
당 추천 위원의 임명을 막기 위해 국회 추천 절차를 의도적으로 미루는 등의 상황이 
발생할 수 있다. 이러한 상황마다 방통위법의 문구에만 근거하여 ‘2인 체제’ 의결을 허
용하게 된다면 결과적으로 정부가 사회의 다원적 견해와 의사를 배제하고 피고를 독임
제적 방식으로 운영할 수 있도록 이를 용인하는 셈이 된다. 이러한 해석은 헌법이 보
장하는 방송․통신의 자유와 공공성, 피고의 독립성에 관한 심각한 훼손으로 이어질 
우려가 크다. 
바) 피고의 소관사무 업무수행의 기능 측면
방통위법은 피고의 소관사무(제11조) 중 방송․통신과 관련된 규제 정책과 그 집행 
등에 관한 주요 사항(제12조)을 제외한 나머지 행정업무에 대해서는 회의를 통한 심의
ㆍ의결을 요구하고 있지 않다. 즉 피고는 조직 관리ㆍ운영 업무 등을 비롯한 일반적인 
행정업무에 대하여는 회의체를 통한 심의ㆍ의결을 거치지 아니하고도 의사결정이 가능
하고, 단지 법령에서 합의제 방식의 의사결정을 강제한 사항에 관해서만 다수결원리
가 작동되는 실질적인 합의 과정을 거치지 아니한 상태로는 의사결정을 할 수 없을 뿐
이다. 따라서 피고가 2인의 위원으로만 구성된 상태에서 한 의결을 절차적으로 위법하
다고 보더라도, 곧바로 피고의 조직 구성 및 운영 자체가 불가능하거나 마비되는 문제
가 초래된다고 볼 수 없다.
3. 결론
- 14 -
결국 이 사건 처분은 처분사유는 인정되나 의결 절차에 중대한 하자가 있으므로, 재
량권 일탈․남용 여부에 관하여 나아가 판단할 것도 없이 이 사건 처분은 위법하다. 
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도
록 정하여, 주문과 같이 판결한다. 
- 15 -
[별지]
관계 법령
◈ 위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률
제5조의2(개인위치정보를 대상으로 하지 아니하는 위치정보사업의 신고) ① 개인위치정보를 
대상으로 하지 아니하는 위치정보사업만을 하려는 자는 다음 각 호의 사항을 대통령령으로 
정하는 바에 따라 방송통신위원회에 신고하여야 한다. (각 호 생략)
③ 제1항에 따라 위치정보사업의 신고를 한 자(이하 “사물위치정보사업자”라 한다)는 신고한 
사항 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 변경하려는 경우 대통령령으로 정하는 
바에 따라 방송통신위원회에 변경신고를 하여야 한다. (각 호 생략)
제14조(과징금의 부과 등) ① 방송통신위원회는 위치정보사업자등이 다음 각 호의 어느 하나
에 해당하는 행위를 하는 경우에는 해당 위치정보사업자등에게 위반행위와 관련한 매출액의 
100분의 3 이하에 해당하는 금액을 과징금으로 부과할 수 있다.
1. 제16조 제1항에 따른 관리적 조치와 기술적 조치 또는 같은 조 제2항에 따른 위치정보 
수집ㆍ이용ㆍ제공사실 확인자료(이하 “위치정보 수집ㆍ이용ㆍ제공사실 확인자료”라 한
다)의 기록ㆍ보존조치를 하지 아니한 경우
제16조(위치정보의 보호조치 등) ① 위치정보사업자등은 위치정보의 유출, 변조, 훼손 등을 방
지하기 위하여 위치정보의 취급ㆍ관리 지침을 제정하거나 접근권한자를 지정하는 등의 관리
적 조치와 방화벽의 설치나 암호화 소프트웨어의 활용 등의 기술적 조치를 하여야 한다. 이 
경우 관리적 조치와 기술적 조치의 구체적 내용은 대통령령으로 정한다. 
③ 방송통신위원회는 위치정보를 보호하고 오용ㆍ남용을 방지하기 위하여 소속 공무원으로 하
여금 제1항에 따른 기술적ㆍ관리적 조치의 내용과 제2항에 따른 기록의 보존실태를 대통령
령으로 정하는 바에 의하여 점검하게 할 수 있다.
제36조의2(시정조치 등) ① 방송통신위원회는 이 법을 위반한 자에게 해당 위반행위의 중지 
등 위반행위의 시정에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 시정조치의 명령을 받은 자에게 시정
조치의 명령을 받은 사실을 공표할 것을 명할 수 있다. 이 경우 공표의 방법ㆍ기준 및 절차 
등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
◈ 위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률 시행령
제20조(위치정보의 관리적ㆍ기술적 보호조치) ① 법 제16조 제1항에 따른 관리적 조치에는 다
음 각 호의 내용이 포함되어야 한다. 
- 16 -
1. 위치정보관리책임자의 지정
2. 위치정보의 수집ㆍ이용ㆍ제공ㆍ파기 등 각 단계별 접근 권한자 지정 및 권한의 제한
3. 위치정보 취급자의 의무와 책임을 규정한 취급ㆍ관리 절차 및 지침 마련
4. 위치정보 제공사실 등을 기록한 취급대장의 운영ㆍ관
5. 위치정보 보호조치에 대한 정기적인 자체 검사의 실시
③ 방송통신위원회는 제1항 각 호 및 제2항 각 호에 따른 조치의 세부 내용을 정하여 고시할 
수 있다. 
제21조(위치정보 보호조치 등의 점검) 법 제16조 제3항에 따라 기술적ㆍ관리적 조치의 내용과 
기록의 보존실태를 점검하는 공무원은 다음 각 호의 사항을 점검 7일 전까지 그 위치정보사
업자등에게 통보해야 한다. 다만, 개인위치정보의 침해 사고가 발생하거나 개인위치정보의 
침해에 대한 구체적인 민원이 제기되어 긴급히 점검할 필요가 있는 경우에는 통보하지 않을 
수 있다.
1. 점검의 근거 및 목적
2. 점검 일시
3. 점검자의 인적사항
4. 점검 내용
◈ 위치정보의 관리적·기술적 보호조치 기준(방송통신위원회 고시)
제5조(위치정보취급자의 의무와 책임을 규정한 취급ㆍ관리 절차 및 지침 마련) ① 위치정보사
업자등은 다음 각 호의 사항을 포함하는 위치정보처리지침을 마련하여 시행하여야 한다. 
1. 위치정보보호 조직의 구성ㆍ운영에 관한 사항 
2. 위치정보관리책임자 및 위치정보취급자의 의무와 책임에 관한 사항 
3. 위치정보의 취급ㆍ관리의 절차에 관한 사항 
4. 위치정보 침해사고 등이 발생한 경우의 대응방법 및 절차에 관한 사항 
5. 위치정보주체의 요구 및 이의ㆍ불만 대응에 관한 사항 
6. 위치정보취급자에 대한 정기적인 교육에 관한 사항 
7. 제6조부터 제13조까지에 관한 세부사항 
8. 그 밖에 위치정보의 안전한 취급과 관리를 위해 필요한 사항 
③ 위치정보사업자등은 위치정보관리책임자 및 위치정보취급자가 제1항의 지침(제2항에 따라 
제1항의 지침을 마련한 것으로 보는 경우에는 그 지침 또는 방침, 기준, 계획 등을 말한다)
을 숙지하고 준수할 수 있도록 정기적으로 교육을 실시하여야 한다. 
- 17 -
◈ 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률
제1조(목적) 이 법은 방송과 통신의 융합환경에 능동적으로 대응하여 방송의 자유와 공공성 및 
공익성을 높이고 방송통신위원회의 독립적 운영을 보장함으로써 국민의 권익보호와 공공복
리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제3조(위원회의 설치) ① 방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하
여 대통령 소속으로 방송통신위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
② 위원회는 「정부조직법」 제2조에 따른 중앙행정기관으로 보되, 다음 각 호의 사항에 대하
여는 「정부조직법」 제18조를 적용하지 아니한다. 
1. 제12조 제1호(통신규제의 기본계획에 관한 사항은 제외한다)부터 제15호까지, 제17호부
터 제21호까지 및 제25호의 사항
2. 그 밖에 방송의 독립성 보장을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항
제4조(위원회의 구성 등) ① 위원회는 위원회의 위원장(이하 "위원장"이라 한다) 1인, 부위원장 
1인을 포함한 5인의 상임인 위원으로 구성한다.
제5조(임명 등) ① 위원장 및 위원은 방송 및 정보통신 분야의 전문성을 고려하여 다음 각 호
의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 대통령이 임명한다. 이 경우 위원장은 국회의 인사청
문을 거쳐야 한다.
1. 방송학ㆍ언론학ㆍ전자공학ㆍ통신공학ㆍ법률학ㆍ경제학ㆍ경영학ㆍ행정학 그 밖에 방송ㆍ
언론 및 정보통신 관련분야를 전공한 사람으로서 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 
이상의 직에 있거나 있었던 사람 또는 이에 상당하는 직에 15년 이상 있거나 있었던 사
람
2. 판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있거나 있었던 사람
3. 방송ㆍ언론 또는 정보통신 그 밖의 관련분야에 관한 경험이 있는 2급 이상 또는 이에 상
당하는 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 직에 있거나 있었던 사람
4. 방송ㆍ언론 또는 정보통신 관련 단체나 기관의 대표자 또는 임ㆍ직원의 직에서 15년 이
상 있거나 있었던 사람
5. 방송ㆍ언론 또는 정보통신 분야의 이용자 보호활동에 15년 이상 종사한 경력이 있는 사람
6. 제1호, 제2호, 제4호, 제5호 및 공무원 경력 등을 합산하여 15년 이상이 되는 사람
② 위원 5인 중 위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받아 제1항에 
따른 임명을 한다. 이 경우 국회는 위원을 추천할 때 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당
의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체가 2인을 추천한다.
제6조(위원장) ① 위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 회의를 주재하며 소관사무를 통할한다.
제7조(위원의 임기) ① 위원의 임기는 3년으로 하되, 한 차례에 한정하여 연임할 수 있다.
- 18 -
② 위원의 결원이 생겼을 때에는 결원된 날부터 지체 없이 보궐위원을 임명하여야 하며, 보궐
위원의 임기는 전임자 임기의 남은 기간으로 한다.
제8조(신분보장 등) ① 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 그 의사
에 반하여 면직되지 아니한다.
1. 장기간 심신장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우
2. 제10조의 결격사유에 해당하는 경우
3. 이 법 또는 그 밖의 다른 법률에 따른 직무상의 의무를 위반한 경우
4. 이 법 또는 그 밖의 다른 법률에 따른 위원회의 소관직무와 관련하여 부당한 이득을 취
한 경우
② 위원은 직무를 수행할 때 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 않는다.
제11조(위원회의 소관사무) ① 위원회의 소관사무는 다음 각 호로 한다.
1. 방송광고정책, 편성평가정책, 방송진흥기획, 방송정책기획, 지상파방송정책, 방송채널정책
에 관한 사항
2. 조사기획총괄, 방송통신시장조사, 방송통신이용자보호, 시청자 권익증진, 인터넷 윤리, 건
전한 인터넷 이용환경 조성에 관한 사항
3. 방송용 주파수 관리에 관한 사항
4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법률에서 위원회의 사무로 정한 사항
제12조(위원회의 심의ㆍ의결 사항) 위원회는 소관 사무 중 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다. 
1. 방송 기본계획 및 통신규제 기본계획에 관한 사항
2. 한국방송공사의 이사 추천 및 감사 임명에 관한 사항
3. 방송문화진흥회의 이사 및 감사 임명에 관한 사항
4. 한국교육방송공사의 사장ㆍ이사 및 감사의 임명에 관한 사항
5. 미디어다양성 조사ㆍ산정에 관한 사항
6. 지상파방송사업자ㆍ공동체라디오방송사업자의 허가ㆍ재허가에 관한 사항
7. 종합편성이나 보도에 관한 전문편성을 하는 방송채널사용사업자의 승인에 관한 사항
8. 위성방송사업자ㆍ종합유선방송사업자ㆍ중계유선방송사업자의 허가ㆍ재허가ㆍ변경허가 및 
관련 법령의 제정ㆍ개정ㆍ폐지에 대한 동의에 관한 사항
9. ｢방송광고판매대행 등에 관한 법률｣에 따른 방송광고판매대행사업자의 허가ㆍ취소ㆍ승인 
등에 관한 사항
10. 방송사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항
11. 방송광고판매대행사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항
12. 전기통신사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항
- 19 -
13. 방송사업자ㆍ전기통신사업자 상호간의 분쟁 조정 또는 사업자와 이용자 간의 분쟁 조정 
등에 관한 사항
14. 방송광고판매대행사업자 상호간의 분쟁 조정 등에 관한 사항
15. 시청자 불만사항 처리 및 방송통신 이용자 보호에 관한 사항
16. 시청자미디어재단의 운영에 관한 사항
17. 보편적시청권 보장에 관한 사항
18. 방송평가위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항
19. 방송사업자의 시청점유율 제한 등에 관한 사항
20. 방송통신심의위원회의 심의ㆍ의결에 따른 제재 등에 관한 사항
21. 지역방송발전위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항
22. 방송ㆍ통신 규제 관련 연구 조사 및 지원에 관한 사항
23. 방송ㆍ통신 규제 관련 국제협력에 관한 사항
24. 방송용 주파수 관리에 관한 사항
25. 방송프로그램 및 방송광고의 운용ㆍ편성ㆍ판매 등에 관한 사항
26. 방송ㆍ통신 관련 기금의 조성 및 관리ㆍ운용에 관한 사항
27. 소관 법령 및 위원회 규칙의 제정ㆍ개정 및 폐지에 관한 사항
28. 위원회의 예산 및 편성에 관한 사항
29. 이 법 또는 다른 법률에 따른 위원회의 심의ㆍ의결 사항
제13조(회의) ① 위원회의 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다. 다
만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다.
② 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
[끝]