[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합71411 - 주민등록전입신고 거부처분 취소

 

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서 울 행 정 법 원
제 4 부
판 결
사 건 2024구합71411 주민등록전입신고 거부처분 취소
원 고 A
피 고 서울특별시 양천구 신월3동장 
변 론 종 결 2025. 8. 22.
판 결 선 고 2025. 9. 26.
주 문
1. 피고가 2024. 4. 11. 원고에게 한 주민등록전입신고 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다. 
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위 
가. 원고는 2024. *. **. 피고에게 서울 양천구 (비실명화로 생략) 지상 주택(이하 ‘이 
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사건 주택’이라 한다)으로 전입한다는 내용의 주민등록전입신고(이하 ‘이 사건 전입신
고’라 한다)를 하였다. 
나. 주민등록법 제2조 제2항, 서울특별시 양천구 주민등록사무의 동 위임 조례 제2
조에 따라 서울특별시 양천구청장으로부터 주민등록전입신고 수리에 관한 권한을 위임
받은 피고는 2024. *. **. ‘이 사건 주택 *층에 기존 세대가 전입되어 있고, 원고가 현
재 이 사건 주택에 거주하고 있지 않다’는 이유로 이 사건 전입신고의 수리를 거부하
였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 
취지 
2. 관련 법령
별지 기재와 같다. 
3. 이 사건 처분의 위법 여부 
가. 원고의 주장 요지 
1) 피고는 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지의무를 이행하지 않았고, 문자로 
발송한 처분사유와 다른 처분사유를 유선상으로 제시하여 행정절차법 제23조 제1항의 
처분사유고지 의무를 위반하였으며, 이 사건 처분을 전자문서가 아닌 문자로 발송한 
후 이 사건 처분을 공문으로 보내달라는 원고의 요청을 거부하여 행정절차법 제24조 
제1, 2항을 위반하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 
2) 원고는 이 사건 주택을 신혼집으로 사용하기 위하여 취득하였는바, 30일 이상 
거주할 목적을 가지고 있었다. 이 사건 주택 *층에 전입신고가 되어 있었던 B는 이 사
건 주택에 실제로 거주하지 않았음에도, 피고는 주민등록법 제20조의2에 따른 거주불
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명자에 대한 사실조사와 직권조치를 취하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다. 따라서 
이 사건 전입신고의 수리를 정당한 사유 없이 거부한 이 사건 처분은 위법하다. 
나. 절차적 하자의 존부에 관한 판단 
1) 행정절차법 제21조 제1항 위반 여부 
가) 행정절차법 제21조 제1항에서는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권
익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 
주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 
제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 
명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있고, 같은 법 제22조 
제3항에서는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 
같은 조 제1항에서 정한 청문을 하거나 같은 조 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경
우 외에는 당사자 등에게 의견제출 기회를 주도록 하고 있다. 그런데 신청에 따른 처
분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로, 
특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 
제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다
고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지 대상이나 의견청취 대상이 된다고 할 수 없다
(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결 등 참조).
나) 위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 전입신고에 대한 거부처분인 이 사
건 처분은 원고에게 새로운 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 볼 
수 없으므로, 행정절차법 제21조 제1항에서 정한 처분의 사전통지의 대상이 아니다. 
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 
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2) 행정절차법 제23조 제1항 위반 여부 
가) 행정절차법 제23조 제1항은 “행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 
하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.”
라고 정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제
절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 
내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 
처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있
어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되
는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더
라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 
2018두41907 판결 참조). 
나) 위에서 본 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 
사정들, 즉 피고가 이 사건 처분 당시 보낸 국민비서 알림메시지에는 처분사유가 ‘소유
자 등기 완료 후 재신청 요청’이라고 기재되어 있었으나, 피고 담당자는 이 사건 처분 
무렵 원고와 통화하면서 이 사건 주택 *층에 기존 세대가 전입되어 있고, 원고가 현재 
이 사건 주택에 거주하고 있지 않아 전입신고를 수리할 수 없다고 설명하였던 점, 원
고가 이 사건 처분 이후 그 처분사유의 부당함을 주장하면서 행정구제절차로 나아가는 
데에 지장이 있었던 것으로 보이지는 아니하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분
사유는 구체적으로 고지된 것으로 봄이 타당하고, 달리 이 사건 처분에 처분사유의 고
지와 관련된 하자가 있다고 볼 만한 사정은 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다. 
3) 행정절차법 제24조 제1, 2항 위반 여부 
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가) 행정절차법 제24조 제1항은 ‘행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특
별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 
해당하는 경우에는 전자문서로 할 수 있다’고 정하고 있고, 제1호에서 ‘당사자등의 동
의가 있는 경우’를, 제2호에서는 ‘당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우’를 각 정하
고 있다. 
전자정부법 제7조에 의하면, 행정기관등의 장은 해당 기관에서 제공하는 전자정
부서비스에 대하여 관계 법령에서 문서ㆍ서면ㆍ서류 등의 종이문서로 신청, 신고 또는 
제출 등을 하도록 규정하고 있는 경우에도 전자문서로 신청등을 하게 할 수 있고(제1
항), 행정기관등의 장은 제공하는 전자정부서비스에 관하여 그 제공결과를 관계 법령에
서 문서ㆍ서면ㆍ서류 등의 종이문서로 통지, 통보 또는 고지 등을 하도록 규정하고 있
는 경우에도 전자정부서비스 이용자가 원하거나 전자정부서비스를 전자문서로 신청등
을 하였을 때에는 이를 전자문서로 통지등을 할 수 있으며(제2항), 제1항부터 제3항까
지의 규정에 따라 전자문서로 신청등 또는 통지등을 한 경우에는 해당 법령에서 정한 
절차에 따라 신청등 또는 통지등을 한 것으로 본다(제4항).
나) 위에서 본 사실과 증거, 을 제4, 5호증의 각 기재에 의하면, 원고는 전자정
부서비스인 ’정부24‘를 통해 온라인으로 이 사건 전입신고를 한 사실, ’정부24‘ 홈페이
지에서 국민비서 알림메시지 수신을 위해서는 행정안전부가 제공하는 ’국민비서 서비
스‘ 회원가입이 필요하다고 안내하고 있고, ’국민비서 서비스‘를 통해 전자고지에 동의
하여야 전자고지가 시행될 수 있는 사실, 원고가 ’국민비서 서비스‘를 통하여 이 사건 
전입신고가 반려되었다는 내용의 알림메시지를 실제로 수신하여 열람한 사실이 각 인
정된다. 따라서 전자정부법 제7조 제2항에 따라 전자문서로 이루어진 이 사건 처분의 
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통지는 적법하고, 같은 조 제4항에서 정한 바와 같이 위와 같은 통지행위로써 행정절
차법에서 정한 통지가 이루어졌다고 봄이 타당하다. 나아가 피고가 원고에게 적법한 
통지를 한 이상 이 사건 처분을 다시 공문으로 보내달라는 원고의 요청을 받아들이지 
않은 것에 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 
다. 실체적 하자의 존부에 관한 판단 
1) 관련 법리 
가) 주민들의 거주지 이동에 따른 주민등록 전입신고에 대하여 행정청이 이를 
심사하여 그 수리를 거부할 수는 있다고 하더라도, 그러한 행위는 자칫 헌법상 보장된 
국민의 거주·이전의 자유를 침해하는 결과를 초래할 수도 있으므로, 시장 등의 주민등
록 전입신고 수리 여부에 대한 심사는 주민등록법의 입법 목적의 범위 내에서 제한적
으로 이루어져야 한다. 한편 주민등록법은 시(특별시·광역시는 제외한다)·군 또는 구(자
치구를 말한다)의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시
로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하
는 데에 그 목적이 있고(제1조), 시장 등은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 
주소나 거소(이하 ‘거주지’라 한다)를 가진 자를 등록하여야 한다(제6조)고 규정하고 있
다. 이러한 점들을 고려해 보면, 전입신고를 받은 시장 등의 심사 대상은 전입신고자가 
30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 거주지를 옮기는지 만으로 제한된다고 보
아야 한다. 따라서 전입신고자가 거주의 목적 이외에 다른 이해관계에 관한 의도를 가
지고 있는지, 무허가건축물의 관리, 전입신고를 수리함으로써 당해 지방자치단체에 미
치는 영향 등과 같은 사유는 주민등록법이 아닌 다른 법률에 의하여 규율되어야 하고, 
주민등록 전입신고의 수리 여부를 심사하는 단계에서는 고려 대상이 될 수 없다(대법
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원 2009. 6. 18. 선고 2008두10997 전원합의체 판결 등 참조).
나) 상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 
법령의 해석 적용 기준을 정해주는 ’행정규칙‘은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력
을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 처분이 행정규칙을 위
반하였다고 해서 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고(대법원 2009. 
12. 24. 선고 2009두7967 판결 등 참조), 처분이 행정규칙을 따른 것이라고 해서 적법
성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 행정규칙에 적합한지가 아니라 상위법
령의 규정과 입법 목적 등에 적합한지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선
고 2011두10584 판결, 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 
다) 상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 하는 개별·구체적인 지시
도 마찬가지이다. 상급행정기관의 지시는 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가
질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다. 대외적으로 처분권한이 있
는 처분청이 상급행정기관의 지시를 위반하는 처분을 하였다고 해서 그러한 사정만으
로 처분이 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 처분이 상급행정기관의 지시를 따른 것
이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 처분이 적법한지는 상급행정기관의 지시
를 따른 것인지가 아니라, 헌법과 법률, 대외적으로 구속력 있는 법령의 규정과 입법 
목적, 비례·평등원칙과 같은 법의 일반원칙에 적합한지에 따라 판단하여야 한다(대법원 
2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 
2) 구체적 판단 
위에서 본 사실과 증거, 갑 제8 내지 11호증, 을 제2, 3, 6, 8 내지 10호증의 각 
기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고
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가 이 사건 주택에 30일 이상 생활의 근거로 거주할 목적으로 이 사건 전입신고를 하
였음에도 주민등록법상 요건과는 무관한 처리기준을 근거로 원고의 전입신고를 거부한 
이 사건 처분은 위법하다. 
가) 원고는 2024. *. **. 이 사건 주택을 경매로 낙찰 받아 낙찰대금을 완납하
였다. 원고의 배우자는 2024. *. **. 이 사건 주택 *층에 대하여 전입신고를 하여 피고
가 이를 수리하였고, 피고는 2024. *. **. 주민등록법 시행령 제15조 및 같은 법 시행
규칙 제4조의 2에 따라 원고 배우자의 전입·주민등록 신고를 사후 확인하기도 하였는
바, 원고는 현재 배우자와 함께 이 사건 주택에 거주하고 있는 것으로 보인다. 이러한 
사정들을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 처분 당시 이 사건 주택에 30일 이상 거주할 
목적으로 이 사건 주택으로 전입신고를 하였다고 봄이 타당하다. 
나) 피고는 2024. *. **. 이 사건 주택 *층에 전입신고가 되어 있었던 B가 실
제로 이 사건 주택에 거주하고 있는지에 대하여 사실조사를 한 후 2024. *. **. B에 
대하여 거주불명 등록을 하였다. 한편, B는 이 사건 주택에 주거침입한 혐의로 2024. 
*. **.경 경찰조사를 받으면서 ‘2023. *. **.경 이 사건 주택의 전 소유자 등에게 대여
해준 돈을 받기 위하여 위장 전입신고를 하였고, 이 사건 주택에 실제 거주하지 않았
다’는 취지로 진술하였는바, B는 이 사건 주택에 거주한 적이 없었던 것으로 보인다. 
그럼에도 피고는 기존 세대가 전입되어 있고, 원고가 전입신고일 현재 이 사건 주택에 
거주하고 있지 않다는 이유로 이 사건 전입신고를 거부하였는바, 피고가 주장하는 위 
사유는 이 사건 전입신고의 수리를 거부할 정당한 사유가 될 수 없고, 피고가 이 사건 
처분 당시 원고가 주민등록법이 정한 ‘30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 이 
사건 거주지로 전입하였는지 여부’를 심사하여 이 사건 처분에 이르렀다고 볼 만한 사
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정은 찾아볼 수 없다.
다) 피고는 양천구청장의 ‘전입신고 처리절차 이행 철저’ 공문에서 ‘임차인 동
의 없는 임대인(1주소 2세대) 전입신고’ 여부를 철저히 확인하라고 한 점, 양천구청 자
치행정과 ‘전입신고 관련 확인사항 재전파 공문’에 명시되어 있는 ‘전입신고 처리 업무
지침’에서 전입신고를 받은 경우 신거주지에 주민등록되어 있는 기존 세대를 확인하여 
처리하도록 정하고 있는 점을 이 사건 처분의 주된 근거로 주장한다. 그러나 위 공문 
등은 행정조직 내부에서 행정편의상 일응의 사무처리 기준으로서의 효력을 가질 뿐 대
외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없는 내부지침에 불과하다. 
4. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
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별지
관련 법령
▣ 주민등록법
제1조(목적) 
이 법은 지방자치단체의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태(동태)를 
항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 
것을 목적으로 한다.
제6조(대상자) 
① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 "
거주지"라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 "주민"이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 
등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다. 
1. 거주자: 거주지가 분명한 사람(제3호의 재외국민은 제외한다)
제16조(거주지의 이동)
① 하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동하면 제11조나 제12조에 따
른 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일 이내에 신거주지의 시장ㆍ군수 또는 구청
장에게 전입신고(전입신고)를 하여야 한다.
(끝)