[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합83490 - 입찰참가자격제한처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합83490 - 입찰참가자격제한처분취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2024구합83490 입찰참가자격제한처분취소
원 고 1. 주식회사 A
2. B 
피 고 조달청장
변 론 종 결 2025. 7. 10.
판 결 선 고 2025. 8. 14.
주 문
1. 피고가 2024. 9. 26. 원고들에 대하여 한 입찰참가자격 각 4개월 제한처분을 모두 
취소한다. 
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 원고 주식회사 A(이하 ‘원고 회사’라 한다)는 태양광발전장치를 제조․판매하는 
중소기업이고, 원고 B는 그 대표이사이다. 
나. 태양광발전장치는 ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률｣(약칭: 판로
지원법)에 따라 중소기업자가 직접생산하는 중소기업자간 경쟁제품으로 지정되어 있고, 
세부적으로 태양에너지를 직류전력으로 변환하는 ‘태양전지모듈’, 그 직류전력을 인버
터로 송전하는 ‘접속반’, 직류전력을 교류전력으로 변환하는 ‘인버터’, 태양전지모듈이 
고정된 형태로 설치될 수 있도록 지상에 설치되는 프레임인 ‘구조물’로 이루어져 있다.
다. 원고 회사는 2020. 3. 26. 태양광발전장치에 관하여 판로지원법에 따른 직접생산
확인을 받아 2022. 3. 26. 및 2024. 3. 26. 2년의 유효기간을 연장하여 왔다. 원고 회사
는 2021. 9. 28. 피고와 우수조달물품에 관한 제3자를 위한 단가계약을 체결하고, 원고 
회사가 태양광발전장치를 직접생산하여 수요기관에게 공급하기로 약정하였으며, 원고 
회사는 아래와 같이 수요기관에게 태양광발전장치를 공급하였다. 
라. 피고는 태양광발전장치를 제조․공급하는 조달업체에 관한 불공정조달행위 신고
를 받고 2023. 4.경 직접생산위반 등 불공정조달행위 실태조사를 실시하였다. 그 결과 
피고는 원고 회사가 태양광발전장치 중 구조물의 제작․설치를 타사에 의뢰하였고(위 표 
순번 설치장소 수요기관
1 C 순천시
2 하포일반부두 주차장 여수광양항만공사
3 태인동 도시재생용지 어울림센터 광양시
4 별량면 행정복지센터 순천시
5 해룡화물자동차 공영차고지 순천시
6 스마트 태양광주차장 화순군
7 금속가공 열처리지원동 (재)전남테크노파크
비실명화로 생략
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순번 1, 2), 계약한 규격과 다른 규격의 태양전지모듈, 인버터, 접속반을 공급하였다고 
판단하였다(위 표 순번 1∼7).
마. 피고는 원고 회사가 태양광발전장치 공급과정에서 ① 구조물에 관한 직접생산의무
를 위반하고(이하 ‘제1처분사유’라 한다), ② 계약한 규격과 다른 규격의 제품을 공급함
으로써(이하 ‘제2처분사유‘라 한다) ‘계약을 이행할 때에 부정한 행위를 한 자’에 해당한
다는 이유로 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣(약칭: 국가계약법) 제27조 제1
항 제1호, 시행령 제76조 제4항, 시행규칙 [별표2] 개별기준 제3호 나.목에 근거하여 
2024. 9. 26. 원고들에게 입찰참가자격 각 4개월 제한처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처
분’이라 한다). 
[인정근거] 갑 제1∼3, 30, 33, 34호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분사유의 인정 여부
가. 제1처분사유(구조물 직접생산 의무 위반 여부)
1) 관련 법리
가) 민사적 제재(손해배상)와 형사적 제재(형벌)는 피해가 발생한 이후의 사후적 대
응이다. 사회질서를 유지하고 경제가 원활하게 작동할 수 있도록 하려면 피해가 발생
하지 않도록 사전에 점검ㆍ예방하는 활동이 필요한데, 그것이 바로 행정청에 의한 규
제행정이다. 역사적으로 19세기 이후에 자본주의 성장에 따라 폭증한 사회ㆍ경제적 문
제들을 민사재판, 형사재판으로 일일이 대응하는 데 한계가 있었기 때문에, 이를 보완
하는 수단으로서 행정규제 제도가 만들어지기 시작하였다. 행정규제는 특정한 분야ㆍ
활동에 관하여 미리 행위기준을 제시하여 수범자들이 그에 따르도록 하고, 수범자들이 
기준을 따르는지를 사전적으로 점검하고, 기준 위반을 발견하면 제재를 가하는 일련의 
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활동을 포괄한다.
나) 법치주의의 핵심가치는 무엇이 허용되고 금지되는지를 법령에 분명하게 규정하
여 일반국민에게 미리 알려주어야 한다는 데에 있다. 법령은 명확한 용어로 규정함으
로써 수범자들에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동
지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적
인 법해석ㆍ적용을 예방할 수 있다. 따라서 법령은 국민의 신뢰를 보호하고 법적 안정
성을 확보하기 위하여 되도록 명확한 용어로 규정하여야 한다(헌법재판소 2000. 2. 24. 
선고 98헌바37 결정 참조). 다만, 법령이 불확정개념을 사용하여 그 의미가 다소 불명
확하다고 하더라도, 법령해석을 통하여 행정청과 법원의 자의적인 적용을 배제하는 합
리적이고 객관적인 기준을 얻는 것이 가능한 경우에는 명확성원칙에 위배되어 위헌ㆍ
무효라고까지 보지는 않는다. 법령의 의미내용은 법령의 문언뿐만 아니라 입법 목적이
나 취지, 입법연혁, 그리고 법령의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 
의하여 구체화하게 된다. 그러므로 법령이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 
해석방법으로 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 
여부에 달려 있다(헌법재판소 2005. 6. 30. 선고 2002헌바83 결정 참조).
다) 법령소관기관은 소관 법령을 헌법과 해당 법령의 취지에 부합되게 해석ㆍ집행할 
책임을 지므로(행정기본법 제40조 제2항 참조), 개별법령에 규정된 행위기준의 의미가 
다소 불명확한 경우에는 그 적용ㆍ집행상 혼란과 오류를 방지하기 위해 개별법령의 의
미를 해석하여 수범자들에게 홍보ㆍ안내ㆍ지도를 하고(행정절차법 제2조 제3호, 제48
조 참조), 이를 따르지 않으면 시정명령을 하고, 시정명령을 위반하면 업무정지, 과징
금 부과나 형사고발 등 점차 침익성이 큰 수단들을 활용하여 단계적으로 대응할 필요
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가 있다. 법령의 불명확함에 따른 해석ㆍ적용상의 위험(risk)을 국민 개개인에게 전가하
는 것은 법치주의 핵심가치에 배치된다. 만약 행정청의 법령해석의견에 의문이 있다면 
수범자들이 시정명령에 대해 취소소송을 제기하여 법원으로부터 정당한 법령해석이 무
엇인지를 판단받을 수 있는 기회가 부여되어야 한다. 법령에 모든 문제상황을 상세하
게 규정하기 어려운 입법현실을 고려할 때 다소 불명확함을 이유로 법령을 무효라고 
선언하는 것은 과도하다고 보더라도, 법령소관기관의 유권해석이나 관할 행정청의 행
정지도ㆍ시정명령 등을 통해 불명확한 법령의 의미를 구체화하여 수범자들에게 교육ㆍ
경고하고 시정할 수 있는 기회를 주지 않은 채 그 의미가 불명확한 법령에 근거하여 
곧바로 강도 높은 제재처분을 하는 것은 비례원칙을 위반한 것이어서 허용될 수 없다
고 보아야 한다. 
라) 대법원 판례는 법령의 해석이 문언만으로는 명확하지 않을 때 결과적으로 타당
하다고 인정되는 해석이 아닌 다른 해석을 따라 업무를 처리한 경우에 책임을 물을 수 
없다고 보아왔다. 법령에 대한 해석이 그 문언 자체만으로는 명백하지 아니하여 여러 
견해가 있을 수 있고 이에 대한 선례나 학설, 판례 등도 하나로 통일된 바 없어 다툼
의 여지가 있는 경우에, 관계 공무원이 그 나름대로 신중을 다하여 합리적인 근거를 
찾아 그중 어느 한 견해를 따라 내린 해석이 나중에 대법원이 내린 사법적 판단과 같
지 않아 결과적으로 잘못된 해석으로 돌아가고 그에 따른 처리 역시 결과적으로 위법
하다고 평가되더라도, 그와 같은 직무처리 이상의 것을 성실한 평균적 공무원에게 기
대하기는 어려운 일이므로, 이러한 경우에까지 그 공무원에 대한 징계사유의 성립 또
는 국가배상법상 공무원의 과실을 인정할 수는 없다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추
213 판결, 대법원 1997. 5. 28. 선고 95다15735 판결 등 참조). 이런 법리의 근본이념
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은 법령의 수범자가 공무원이 아닌 일반국민인 경우에도 마찬가지로 고려되어야 하다.
2) 관련 규정의 내용
판로지원법령에 의하면, 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁의 방법으로 제품조달계
약을 체결하거나, 국가계약법 제7조 단서 등에 따라 수의계약을 체결하는 경우로서 1
천만원 이상의 제품조달계약을 체결하려면 그 중소기업자의 직접생산 여부를 확인하여
야 하고(법 제9조 제1항, 시행령 제10조 제1항), 중소벤처기업부장관은 주요 설비 및 
장비, 최소 공장 면적, 최소 필요 인원, 필수 자격 등을 고려하여 직접생산 여부의 확
인기준을 정하여 고시하여야 한다(법 제9조 2항, 시행령 제10조 제4항). 이러한 위임에 
따라 원고 회사의 위반행위 무렵 시행되던 구 ｢중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인
기준｣(2024. 11. 29. 중소벤처기업부 고시 제2024-100호로 폐지제정되기 전의 것) [별
표2]는 경쟁제품별 세부 직접생산 확인기준을 정해놓고 있는데, 그중 태양광발전장치
에 관한 내용은 별지와 같다(이하 ‘이 사건 기준’이라 한다).
3) 구체적 판단
가) 갑 제20호증, 을 제1∼4호증에 의하면, 원고 회사가 C와 하포일반부두 주차장에 
태양광발전장치를 공급하면서 구조물을 구성하는 스페이스바, 볼, 원형강관을 다른 업
체로부터 납품받은 사실이 인정되긴 한다. 
나) 그러나 갑 제4, 36, 38, 40호증, 을 제5호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 
수 있는 아래 사정들을 종합하면, 설령 원고 회사가 이 사건 기준에 따라 스페이스바, 
볼, 원형강관까지 직접생산 했어야 한다고 보더라도, 이 사건 기준상 구조물에 관한 직
접생산의 정의와 생산공정의 의미가 명확하지 않은 측면이 있고, 지지대를 포함한 구
조물 전부를 직접생산 해야 하는지 여부도 불명확한 상태에서 이 사건 기준의 해석․
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적용의 위험을 행정상대방에게 일방적으로 전가하는 것은 타당하지 않으므로, 피고가 
행정지도나 시정명령 단계를 거치지 않고 곧바로 강도 높은 제재처분을 하는 것은 비
례원칙을 위반한 것이어서 허용되지 않는다고 봄이 타당하다. 
① 태양광발전장치는 태양전지모듈, 접속반, 인버터, 구조물 등으로 구성되어 있고, 
그중 태양전지모듈, 접속반, 인버터의 경우 전기생산과 관련된 전기․전자제품이며, 구
조물의 경우 태양전지모듈을 고정하기 위한 철제제품에 해당한다. 그런데 ｢중소기업자
간 경쟁제품 직접생산 확인기준｣ [별표2]에서 규정한 다른 경쟁제품들, 예컨대 산업용
음식물쓰레기처리기, 공기조화기, 워터필터 등의 경우 직접생산을 정의하며 구조물의 
직접생산에 관하여 명확히 규정하고 있는 반면, 이 사건 기준에서는 태양광발전장치의 
직접생산을 ‘제품을 설계하여 태양전지로 구성된 모듈과 전력 변환장치로 구성됨에 따
라 생산시설 및 생산인력으로 가공, 조립, 시험 등 생산공정을 거쳐 제품을 생산하는 
것을 말함’이라고 정의하여 마치 직접생산 대상을 전기․전자제품에 한정하는 듯이 규
정하고 있다. 나아가 이 사건 기준이 구조물의 직접생산에 관하여 유일하게 언급하고 
있는 부분은 구조물과 접속반의 생산공정을 규정한 부분인데, 그 내용은 구조물과 접
속반의 경우 ‘설계→가공→조립→배선→시험’이라는 생산공정을 거쳐야 한다는 것이다. 
그런데 위 생산공정 중 배선공정은 ‘제품이 동작하기 위하여 전선으로 연결하는 공정’
을 의미하고, 시험공정은 ‘완제품을 검사설비를 이용하여 검사하는 공정’을 의미하므로, 
철제제품으로서 배선․시험공정을 상정하기 어려운 구조물의 경우 위 생산공정이 그대
로 적용되기 어렵고, 중소기업자가 위 생산공정을 전기․전자제품인 접속반에 국한한 
생산공정으로 해석할 가능성이 높다. 
② 이 사건 기준은 태양광발전장치의 생산공장 요건으로 한국표준산업분류번호 
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28119(기타 전기 변환장치 제조업), 28111(전동기 및 발전기 제조업)에 해당하는 공장
등록을 할 것과 전기공사면허를 갖출 것을 규정하고 있는데, 모두 전기․전자제품의 
제조와 관련되어 있을 뿐 철제제품 제조와는 큰 연관이 없고, 원고 회사 역시 기본적
으로 전기․전자제품 제조업을 영위하는 회사이다. 이 사건 기준은 ‘접속반 외함에 한
해 외주가능’이라 규정하여 전기․전자제품인 접속반 자체는 직접생산의 대상이 되나, 
철제제품인 접속반의 외함의 경우 직접생산 의무를 면제하고 있고, 이는 전기․전자제
품 제조업에 특화된 태양광발전장치 제조 중소기업자들의 전문성과 생산능력의 한계를 
감안한 조치로 보인다. 그런데 구조물은 접속반의 외함 보다 훨씬 큰 철제제품이므로, 
중소기업자로서는 접속반 외함에 관하여 면제된 직접생산 의무가 구조물에도 동일하게 
적용될 수 있다고 인식할 여지가 충분하다. 
③ 태양광발전장치의 구조물은 크게 태양광발전장치 자체를 지탱하는 철근인 ‘지
지대’, 지지대와 지지대 사이 또는 태양전지모듈과 지지대 사이를 연결하는 ‘연결대’, 
지지대를 지상 또는 건축물 등에 고정하는 ‘기초’ 등으로 나뉜다. 이 사건 기준에는 구
조물에 관한 정의는 물론이고 직접생산의 대상이 되는 구조물의 부분이나 직접생산의 
이행 방법 등에 관하여 명확한 규정을 두고 있지 않았다. 법령소관기관인 중소벤처기
업부장관은 2024. 9.경 국회에 ‘구조물 중 지지대는 외주 제작이 가능하되, 다만 설치
까지 일괄하여 발주하는 경우에는 직접생산 의무 위반에 해당한다’는 취지의 의견을 
밝혔고, 다른 사건에서의 사실조회회신에서도 이와 같은 입장을 유지하였다. 그러나 피
고는 이 사건 소송에서 위 해석과는 달리 지지대 역시 구조물에 포함되는 개념이므로 
중소기업자가 직접생산해야 한다는 견해를 취하고 있다. 이처럼 행정청 간에도 구조물
의 직접생산 범위와 이행 방법을 둘러싼 해석에 차이가 존재하는 상황에서, 중소기업
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자가 이 사건 기준의 문언만으로 직접생산의 대상이 되는 구조물이 구체적으로 어떠한 
부분인지 특정하기 어렵고, 지지대 등의 외주 제작이 가능한지 여부 및 나아가 설치까
지 외주가 가능한지 여부를 명확히 알기도 어렵다고 보인다. 
④ 이 사건 기준은 2024. 11. 29. 개정되어 구조물의 정의가 추가되었고, ‘직접생
산은 구조물을 현장에서 설치하는 것을 의미한다’는 규정이 신설되어 구조물 직접생산
의 이행 방법을 보다 명확하게 규정하였다. 또한 중소벤처기업부장관으로부터 직접생
산 확인 권한을 위임받은 한국중소벤처기업유통원은 2025. 1.경 태양광발전장치 업계
의 의견을 반영하여 이 사건 기준의 개정안을 마련하였는데, ㉠ 직접생산의 정의를 ‘태
양전지로 구성된 모듈 및 전력변환장치인 인버터, 접속반과 구조물 등으로 구성됨에 
따라 생산시설과 인력을 활용하여 접속반과 구조물을 설계, 가공, 조립, 배선, 검사(시
험)하는 등 각각 생산공정을 거쳐 제품을 생산하는 것을 말함, 구조물이란 태양전지모
듈이 다양한 설치환경에 고정될 수 있도록 철강류 등의 재질로 구성된 프레임으로서 
지지대를 포함하고, 직접생산은 생산공장과 설비를 이용하여 L앙카, 케미칼앙카, 철근
으로 구성된 기초구조물을 생산하는 것을 말함’으로 변경하였고, ㉡ 기초구조물의 생산
공정을 접속반과 분리하여 ‘설계→원자재 구입→절단→용접(조립)’으로 정하였으며, ㉢ 
‘기초구조물 이외 생산공장과 설비로 제작이 불가능한 지지대 및 기타 구조물은 외주
(현장설치)가 가능하다’는 규정을 추가하였다. 이러한 개정작업은 그동안 태양광발전장
치의 직접생산 대상에 구조물이 포함되는지, 포함된다면 구체적으로 구조물의 어떤 부
분까지 직접생산의 대상이고 그 이행방법과 생산공정은 어떠한지에 관하여 기존의 이 
사건 기준이 불명확하였고, 중소기업자들이 이를 오인할 여지가 컸기 때문에 그에 관
한 반성적 고려에서 이루어진 것으로 이해된다. 
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⑤ 피고는 2023. 4.경 태양광발전장치 제조․공급업체에 관한 실태조사를 실시한 결
과 다수의 중소기업자들이 구조물에 관한 직접생산 의무를 위반하였다고 밝혔고, 이 법
원에도 원고 회사와 마찬가지로 구조물을 외주 제작하였다는 등의 사유로 입찰참가자격 
제한처분이나 직접생산확인 취소처분을 받아 그 처분을 다투는 다수의 사건들이 계속 
중에 있다. 만일 소수의 특정 업체만이 이 사건 기준에 따른 구조물 직접생산 의무를 위
반한 것이라면 이를 개별 업체의 일탈행위로 볼 수 있을 것이나, 관련 업계 전반에 걸쳐 
다수의 업체들이 유사한 방식으로 이 사건 기준을 해석․이행하였고 그 결과 직접생산 
의무를 위반한 것으로 지적되었다면, 이는 구조물의 직접생산 의무에 관한 이 사건 기준
이 명확하지 않았기 때문으로 보아야 한다. 
⑥ 구조물의 직접생산에 관한 이 사건 기준이 불명확한 측면이 있고 이에 관한 국
회의 지적도 있었으며, 다수의 업체가 이 사건 기준의 해석․이행 과정에서 동일하게 직
접생산 의무를 위반하였다면, 중소벤처기업부장관이나 피고로서는 이 사건 기준을 개정
하거나 행정지도․시정명령을 통해 중소기업자들이 구조물 직접생산 의무를 이행할 수 
있게끔 조치를 취할 필요가 있었는데도, 피고는 그러한 과정을 모두 생략한 채 곧바로 
이 사건 처분을 하였다. 
나. 제2처분사유(규격 위반이 부정한 행위에 해당하는지 여부)
1) 관련 법리
가) 국가계약법 제27조 제1항 제1호는 ‘계약을 이행할 때에 부실․조잡 또는 부당’하
게 하거나 ‘부정한 행위를 한 자’로 전단과 후단을 나누어 규정하고, 국가계약법 시행
규칙 제76조 [별표2] ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한기준’의 2. 개별기준(이하 ‘개별
기준’이라 한다)도 부실한 이행(제1호)과 조잡한 이행(제2호), 부당․부정한 행위(제3호)
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를 나누어 각 행위별로 제재기간을 달리 정하고 있다. 개별기준 제3호 나.목은 ‘부정한 
행위를 한 자’의 구체적인 예시로 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 자재를 쓰는 행위’를 
들고 있다. 개별기준의 구체적 내용을 보면 제1호, 제2호는 하자의 정도에 따라 제재기
간에 차등을 두는 점 등에 비추어 제조된 물품의 객관적 상태가 품질기준에 미치지 못
하는 등 계약이행의 결과에 대하여 제재하려는 목적임이 명백하다. 반면 제3호는 시공
방법이나 사용한 자재가 설계서와 다른 경우를 예시로 들고 있으므로 계약을 위반하는 
행위 자체를 제재하고자 하는 취지로 해석된다. 
나) 또한 국가계약법령은 국가계약법 제27조 제1항 제9호 나.목, 시행령 제76조 제2
항 제2호 가.목, 개별기준 제13호에서 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 않거나 계약
의 주요조건을 위반하여 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자를 제재할 수 있도
록 하여, 계약당사자가 계약상 책임을 소극적으로 이행하지 아니함으로 인해 계약의 
적정한 이행을 해칠 우려가 있는 경우에 관하여 국가계약법 제27조 제1항 제1호와는 
별도의 규정으로 처리하도록 하고 있다. 한편 국가계약법 제27조 제1항 제4호는 부정
당업자의 다른 유형으로 ‘사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰․낙찰 또는 계약의 체결․
이행 과정에서 국가에 손해를 끼치는 경우’를 두면서 사기인지 그 밖의 부정한 행위인
지를 구분하지 않고 국가에 발생한 손해의 정도에 따라 제재기간에 차등을 두어(개별
기준 제6호), ‘부정한 행위’를 사기에 준하는 행위로 규정하고 있다. 
다) 이러한 관련 법령의 체계와 내용을 종합하면, 국가계약법 제27조 제1항 제1호, 
시행령 제76조 제4항의 위임에 따른 개별기준 제3호 나.목의 ‘부정한 행위를 한 자’란 
설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰거나 이와 같은 정도로 사회통념상 허용
되지 않는 옳지 못한 방법을 적극적으로 사용하여 계약상 의무를 위반한 자를 말한다
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고 보아야 한다(대법원 2024. 6. 27. 선고 2024두32393 판결 참조). 
2) 구체적 판단
가) 갑 제3, 25, 30호증, 을 제7호증에 의하면, 피고의 우수조달물품 계약에 적용되
는 물품구매(제조)계약 추가특수조건 제24조는 ‘계약상대자는 지정받은 우수제품 규격
과 상이한 제품을 납품해서는 아니 된다. 다만, 수요기관이 현장의 여건에 따라 우수제
품의 본질을 훼손하지 아니하는 경미한 외형이나 재질의 변경 등을 서면으로 요구하는 
경우 계약상대자는 피고와 협의하여 우수제품의 규격을 변경하여 납품할 수 있다’고 
규정하고 있는 사실, 원고 회사는 피고와의 아무런 협의 없이 C 등 7개 설치장소에 계
약된 규격과 다른 규격의 태양전지모듈, 인버터, 접속반을 공급하여 위 추가특수조건 
제24조를 위반한 사실이 인정되긴 한다. 
나) 그러나 갑 제25∼31호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들
을 종합하면, 피고가 제출한 증거만으로는 원고 회사가 사회통념상 허용되지 않는 옳
지 못한 방법을 적극적으로 사용하여 계약상 의무를 위반하였다고 인정하기 부족하므
로, 원고 회사가 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ‘계약을 이행할 때에 부정한 행위
를 한 자’에 해당한다고 볼 수 없다.
① 원고 회사가 공급한 태양전지모듈은 비록 계약된 규격과 상이한 것이기는 하나 
발전량이 더 높은 제품이었고, 원고 회사는 발전량이 높은 제품을 공급하되 태양전지
모듈의 수량을 줄이는 방식으로 수요기관이 요구한 전체 발전량을 충족 또는 상회하였
다. 태양전지모듈의 경우 기술발전으로 인하여 높은 발전량의 제품이 지속적으로 출시
되었고, 그에 따라 과거 계약된 규격의 태양전지모듈이 단종되는 사례가 있었던 것으
로 보이며, 원고 회사 역시 태양전지모듈의 단종을 이유로 부득이하게 계약된 규격과 
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다른 규격의 제품을 공급한 것이다. 또한 원고 회사는 계약된 규격보다 높은 용량의 
인버터를 공급하였는데, 이는 수요기관의 당초 설계가 계약된 규격의 인버터와 달랐기 
때문이거나 과거 계약된 규격의 인버터가 단종되었기 때문이었다. 
② 원고 회사가 공급한 태양광발전장치의 규격서에 의하면, 태양전지모듈과 인버
터의 사양은 설계조건, 수요기관의 요구에 의해 변경될 수 있으나, 총 설계용량은 변경 
전 용량과 동일하거나 그 이상으로 구성되어야 하고, 변경사항은 착공 전 공사 감독관
의 허가를 얻어야 한다. 비록 원고 회사가 규격 변경 시 계약당사자인 피고와의 협의
나 승인절차를 밟지는 않았으나, 원고 회사는 위 규격서에 따라 수요기관의 승인을 받
아 전체 발전량․용량을 모두 충족하는 태양전지모듈과 인버터를 공급하였다. 
③ 원고 회사가 상이한 규격의 태양전지모듈, 인버터, 접속반을 공급하긴 하였으나 
그것이 ‘계약을 이행할 때에 부정한 행위를 한 경우’에 해당하기 위해서는 적어도 그로 
인해 계약의 공정성이 훼손되거나 전기공학적으로 태양광발전장치의 품질이나 안전성 
등이 저하되었다는 사정이 증명되어야 하는데도, 피고는 이에 관한 별다른 증명을 하
지 못하였고, 오히려 원고 회사로부터 태양광발전장치를 공급받은 수요기관 담당자들
은 ‘설치 시점을 물론 설치 이후 현재까지 어떠한 하자 없이 현장에서 정상 가동 중에 
있음을 확인한다’는 취지의 사실확인서를 제출하였다. 
④ 피고는 원고 회사가 계약된 규격뿐만 아니라 원산지도 다른 태양전지모듈(셀)
을 납품하였다고 주장하나, 피고가 제출한 증거만으로는 원고 회사가 구체적으로 어떠
한 방식으로 원산지 표시를 위반하였다는 것인지 불분명할 뿐만 아니라, 그러한 행위
가 계약의 이행이나 태양광발전장치의 품질과 안전성 등에 어떠한 영향을 미치는지에 
관한 별다른 주장․증명도 없다.
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3. 결론
결국 제1, 2처분사유가 모두 인정되지 않으므로, 이 사건 처분은 위법하여 취소하여
야 한다. 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 있으므로 인용하고, 소송비용은 패소한 
피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. 
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[별지]
비실명화로 생략
끝.