[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합68330 - 제재조치처분 취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합68330 - 제재조치처분 취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 2 부
판 결
사 건 2024구합68330 제재조치처분 취소
원 고 주식회사 A
피 고 방송통신위원회
변 론 종 결 2025. 3. 20.
판 결 선 고 2025. 5. 15.
주 문
1. 피고가 2024. 3. 5. 원고에게 한 제재조치 처분(선거방송심의 제2024-*호)을 취소한
다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 당사자의 지위
원고는 방송법에 따라 허가를 받은 지상파 방송사업자이고, 피고는 방송․통신에 
관한 규제 등의 업무 수행을 위해 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 
‘방통위법’이라 한다) 제3조 제1항에 따라 설치된 합의제 행정기관이다.
나. 원고의 2024. 1. 8. 자 방송
1) 원고는 2024. 1. 8. **:**부터 **:**까지 ‘B’라는 라디오 프로그램을 방송하였다
(이하 ‘이 사건 방송’이라 한다).
2) 이 사건 방송 중 ｢C｣ 코너에서 진행자 D가 출연자인 E, F와 대통령실의 제2부
속실 설치 및 김건희 특검법, G의 국민의힘 공천관리위원장 내정, H의 민주당 탈당 등
을 주제로 대담을 진행하였다. 그 과정에서 E는 ‘국민의힘 I 비대위원장의 김건희 특검
법에 대한 입장이 윤석열 대통령과 다르지 않아 지지층만 환호하고 중도층의 견인이 어
려워졌다. 김건희 리스크 발언은 여당 지도부에서 일종의 금기어다. G 국민의힘 공천관
리위원장이 과거에 한 성범죄 무죄 판결을 보면 평등의식이 있는지, 공천관리가 잘 될
지 걱정된다.’는 취지로 발언하였고(이하 ’이 사건 1 발언‘이라 한다), D는 ’선물 반환창
고 관리는 대통령실 제2부속실에서 하나‘라고 발언하였다(이하 ’이 사건 2 발언‘이라 한
다). F는 ’민주당 여론조사에 따르면 강원도에서는 민주당 후보가 누가 되었든 40%는 
나온다.‘고 발언하였다(이하 ’이 사건 3 발언‘이라 한다). 그 상세한 내용은 별지 1 발언 
내용 제1항 기재와 같다.
3) 이 사건 방송 중 ｢J｣ 코너에서 D는 ’K 대표 피습 사건의 본질은 국민의힘 당원
이었다가 K 대표의 동선을 파악하기 위해 민주당에 입당한 남자가 K 대표의 목에 칼을 
꽂은 정치 테러 사건이다.’라고 발언하였다(이하 ‘이 사건 4 발언’이라 한다). 그 상세한 
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내용은 별지 1 발언 내용 제2항 기재와 같다.
다. 선거방송심의위원회의 제재조치 의결 및 피고의 처분
1) 제22대 국회의원선거에 관한 선거방송심의위원회가 2023. 12. 11. 설치되었고
(이하 ‘이 사건 선거방송심의의원회’라 한다), 이 사건 선거방송심의위원회는 선거방송
심의에 관한 특별규정(이하 ‘특별규정’이라 한다)을 공직선거법 제8조의2 제4항에 따른 
선거방송의 공정성 보장을 위한 심의기준으로 채택하였다.
2) 이 사건 선거방송심의위원회는 아래와 같이 이 사건 방송이 특별규정 및 방송
심의에 관한 규정(이하 ‘방송심의규정’이라 한다)을 위반하였다는 이유로 원고에 대한 
경고 조치를 의결하고, 피고에게 통보하였다.
3) 피고는 2024. 3. 5. 선거방송심의 제2024-5호로 공직선거법 제8조의2, 방송법 
제100조 제1항 제4호에 따라 원고에게 경고 조치를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한
다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 
각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
❍ 이 사건 1 발언은 특정 정당을 일방적으로 비판하는 것으로 특별규정 제5조 제2항을 위
반하였다.
❍ 이 사건 2 발언은 특정 정당 등을 조롱·희화화 것으로서 특별규정 제10조 제2항을 위반
하였다.
❍ 이 사건 3 발언은 공직선거법에서 금지하고 있는 정당 실시 여론조사 결과를 공표한 것
으로 특별규정 제2조를 위반하였다.
❍ 이 사건 4 발언은 진행의 균형성, 공정성을 상실한 것으로 방송심의규정 제13조 제1항
을 위반하였다.
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별지 2 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장
1) 이 사건 방송 및 위 방송에서 이루어진 이 사건 각 발언은 모두 선거방송심의
위원회의 심의대상이 되는 ‘선거방송’에 해당하지 않고, 그 발언 내용도 특별규정 및 
방송심의규정 위반이 아니므로 처분사유가 존재하지 않는다. 또한 이 사건 4 발언에 
적용된 방송심의규정은 ‘선거방송’에 대한 심의기준이 될 수도 없다.
2) 이 사건 선거방송심의위원회는 유독 원고에 대하여 집중적으로 제재조치를 내
렸고 그 내용도 다른 방송국들과 비교하여 볼 때 지나치게 가혹한바, 이 사건 처분은 
과잉금지 원칙 및 형평 원칙 등에 반하여 재량권을 일탈․남용하였다.
3) 방통위법 제4조 제1항은 ‘방송통신위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 
5인의 상임인 위원으로 구성한다.’라고 규정하고 있는데, 이 사건 처분 당시 피고는 정원 
5인 중 위원장 1인과 위원 1인의 2인으로만 구성되어 있었다. 합의제 행정기관의 의의 
및 입법 목적 등을 고려할 때 대통령이 지명한 2인의 위원으로만 구성된 피고의 이 사
건 처분은 절차적으로도 위법하다.
나. 선거방송심의위원회의 심의대상인 공직선거법 제8조의2의 선거방송의 의미
1) 관련 법리
가) 언론은 민주주의를 지탱하는 기둥이다. 자유로운 의사표현과 활발한 토론이 
보장되지 않고서는 민주주의가 존립할 수 없다. 따라서 헌법 제21조 제1항이 보장하는 
언론․출판의 자유는 “대한민국은 민주공화국이다.”라는 헌법 제1조 제1항의 선언을 
실현하기 위한 필수조건 중 하나(대법원 2018. 10. 30. 선고 2014다61654 전원합의체 
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판결, 대법원 2019. 11. 21. 선고 2015두49474 전원합의체 판결 등 참조)로 우리 헌법
의 기본원리인 민주적 기본질서에서 전적으로 구성적(構成的)이다. 특히 정치적 표현의 
자유는 자유민주적 헌법의 근본가치이자 민주정치의 필수불가결한 요소이고, 집권세력
의 정책 등에 대하여 정치적인 반대의사를 표시하는 것은 헌법이 보장하는 정치적 자
유의 가장 핵심적인 부분이다(헌법재판소 2020. 12. 23. 선고 2017헌마416 결정 등 참
조). 국민은 헌법 제21조의 언론․출판의 자유, 즉 표현의 자유라는 기본권을 통하여 
언제든지 정치적 의사를 자유롭게 표현할 수 있도록 보장받는다.
나) 헌법 제21조 제1항의 언론․출판의 자유에는 방송의 자유가 포함된다. 방송
의 자유는 주관적인 자유권으로서의 특성을 가질 뿐만 아니라 다양한 정보와 견해의 
교환을 가능하게 함으로써 민주주의의 존립․발전을 위한 기초가 되는 언론의 자유의 
실질적 보장에 기여한다는 특성을 함께 가진다. 이러한 방송의 자유를 보호하기 위해
서는 국가권력이나 그 밖의 사회의 다양한 세력들로부터 방송편성의 자유와 독립이 보
장되어야 한다. 그러나 방송이 여론형성에 미치는 영향력이 크고, 이에 따라 사실을 왜
곡하거나 특정 입장에 편파적인 방송이 초래하는 부정적 파급효과의 위험성을 고려하
면, 방송내용을 규제할 필요가 있음을 부정할 수는 없다. 다만 다양한 견해가 사상의 
자유시장에서 경쟁할 때 비로소 올바른 여론이 형성될 수 있고, 사회는 자율적인 규제
와 정화작용을 통하여 국가의 발전과 공공복리에 기여할 수 있으므로, 국가는 방송내
용에 대한 개입을 최대한 자제함으로써 방송의 본질적 역할이 부당하게 위축되는 일이 
없도록 하여야 한다(위 대법원 2015두49474 전원합의체 판결 참조). 여기서 방송의 본
질적 역할이라 함은 신문과 마찬가지로 사회적 관심사에 관하여 국민에게 다양한 정보
를 제공하여 사적․공적 의사형성에 이바지함으로써 사회 각 영역에 대한 다양하고 건
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전한 여론을 형성하고, 공적 영역에서의 정치적 의사의 예비형성을 가능하게 하는 것
이다. 
다) 이 같은 정치적 표현의 자유와 방송의 자유의 헌법상 지위와 성격, 선거의 
공정성과의 관계 등에 비추어 볼 때, 입법자는 선거의 공정성을 보장하기 위해서 부득
이하게 선거 국면에서의 정치적 표현의 자유를 제한하더라도, 입법목적 달성과의 관련
성이 구체적이고 명백한 범위 내에서 가장 최소한의 제한에 그치는 수단을 선택하지 
않으면 안 된다. 정치적 표현에 대하여는 ‘자유를 원칙으로, 금지를 예외로’ 하여야 하
고, ‘금지를 원칙으로, 허용을 예외로’ 해서는 안 된다는 점은 자명하다(헌법재판소 
2024. 6. 27. 선고 2023헌바78 결정 참조). 한편 표현의 자유를 규제하는 입법에 있어
서 명확성의 원칙은 특별히 중요한 의미를 지닌다. 민주사회에서 표현의 자유가 수행
하는 역할과 기능에 비추어 볼 때, 불명확한 규범에 의한 표현의 자유의 규제는 헌법
상 보호받는 표현에 대한 위축 효과를 수반하기 때문이다. 즉, 무엇이 금지되는 표현인
지가 불명확한 경우에는, 자신이 행하고자 하는 표현이 규제의 대상이 아니라는 확신
이 없는 기본권주체는 대체로 규제를 받을 것을 우려해서 표현행위를 스스로 억제하게 
될 가능성이 높은 것이다. 그렇기 때문에 표현의 자유를 규제하는 법률은 그 규제로 
인해 보호되는 다른 표현에 대하여 위축 효과가 미치지 않도록 규제되는 표현의 개념
을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요구된다(헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 
2006헌바109등 결정, 헌법재판소 2020. 4. 23. 선고 2018헌마551 결정 참조). 그리고 
이러한 ‘명확성의 원칙’은 표현의 자유를 제한하는 법률 등 입법에 있어서 뿐만 아니라 
표현의 자유를 제한하는 내용의 법해석의 원리를 정함에 있어서도 마찬가지로 적용되
어야 할 것이다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2008다53812 판결 등 참조). 
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라) 한편 위에서 본 바와 같이 방송의 자유가 다른 표현의 자유에 비하여 객관
법적 성격이 강하고, 방송이 미치는 큰 영향력에 비추어 공적 규제의 필요성이 부각된
다고 하더라도, 이 사건은 행정기관이 방송 내용에 대한 심의를 통해 당해 방송사업자
에게 제재조치를 한 것이 헌법적․법률적으로 정당화되는지가 쟁점이므로 방송의 자유
의 주관적 권리로서의 성격이 우선되어야 하고, 따라서 표현의 자유 제한조치에 대한 
엄격하고 강화된 심사기준이 적용되어야 한다. 
2) 판단
앞서 본 법리와 공직선거법 및 방송법의 규정과 문언 등을 종합하여 알 수 있는 
다음 사정들에 의하면, 공직선거법 제8조의2에서 규정하고 있는 ‘선거방송’이란 특별규
정 제1조에서 정하고 있는 바와 같이 ① 공직선거법 제8조가 정하고 있는 선거방송, 
즉 ‘정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도․논평을 하는 경우’ 
및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 
행하고 이를 방송․보도하는 경우’와 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램
의 방송을 의미한다. 이때 ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송’이란 
공직선거법 제8조가 정한 선거방송은 아니라 하더라도 공직선거법이 적용되는 선거와 
직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램을 방송하는 경우를 의미하
는 것으로, 선거방송심의위원회는 위 ①, ②의 ‘선거방송’에 대해서만 심의할 수 있다고 
해석함이 타당하다.
가) 공직선거법 제8조의2 제1항은 방통위법 제18조에 따라 설치된 피고의 내부 
독립적 사무수행 기관인 방송통신심의위원회로 하여금 ‘선거방송’의 공정성을 유지하기 
위하여 일정기간 동안 선거방송심의위원회를 설치․운영하여야 한다고 규정하고 있고, 
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같은 조 제5항은 선거방송심의위원회가 선거방송의 공정 여부에 대하여 조사할 권한과 
의무를 가짐과 동시에 조사 결과 선거방송의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경
우 방송법 제100조 제1항 각 호에 따른 제재조치 등을 정하여 이를 피고에게 통보하
도록 규정하고 있으며, 이 경우 피고는 불공정한 선거방송을 한 방송사에 대하여 통보
받은 제재조치 등을 지체 없이 명하여야 한다. 이와 관련하여 방송법 제100조 제1항은 
제재조치의 종류로 해당 방송프로그램의 정정․수정 또는 중지, 방송편성책임자․해당 
방송프로그램의 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고를 규정하고 있다.
이와 같이 공직선거법 및 방송법에서 규정하고 있는 선거방송에 대한 심의제
도는 민주주의 사회에서 국민의 자유로운 의사형성과 다양한 여론 형성을 가능하게 하
는 방송의 역할을 실질적으로 보장하면서도, 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 
절차에 의하여 공정하게 행해지고 선거와 관련된 부정을 방지함으로써 민주정치의 발
전을 도모하기 위해 필요한 제도이다. 그러나 위와 같은 심의제도는 방송사업자 등의 
표현의 자유를 위축시켜 스스로 표현행위를 자제하게 만드는 부작용을 초래하고, 나아
가 건강하고 올바른 여론 형성을 저해함으로써 민주주의의 존립․발전에 중대한 장애
를 가져올 수도 있다. 또한 사전에 방송 내용을 미리 심의하는 것은 아니지만, 방송내
용에 관한 심사기준인 공정성을 준수하지 않았다는 이유로 제재조치를 취할 수 있는 
권한을 행정기관에 부여함으로써 행정기관에 의한 방송내용 통제로 작용할 수 있다. 
위와 같은 위축효과로 인한 여론 형성의 저해 우려와 행정기관에 의한 방송내용 통제
의 위험성은 피고가 선거방송심의위원회의 심의 결과에 따라 직접적으로 해당 방송사
업자에게 방송법 제100조 제1항 각 호의 제재조치를 할 수 있을 뿐만 아니라, 심의 결
과에 따른 제재조치는 방송사업자에 대한 재허가 평가기준이 되고 있다는 점(방송법 
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제17조 제3항 제1호, 제31조 제1항, 방송평가에 관한 규칙 제15조, 별표의 1. ④ 감
점1) 등 참조)에서 보듯이 실제적인 것이다. 따라서 선거방송에 대한 심의를 규정하고 
있는 공직선거법 등 관련 규정의 해석과 적용은 헌법 제21조 제1항이 보장하는 언론․
출판의 자유에 미치는 영향을 고려하여 명확하고도 엄격하여야 하고, 또한 신중하게 
이루어져야 한다(위 대법원 2015두49474 전원합의체 판결 참조).
나) 공직선거법은 제8조의2에 따라 선거방송심의위원회에 선거방송의 공정성에 
대한 심의․의결 권한을 부여하면서, 그 심의대상이 되는 ‘선거방송’이 무엇인지에 대
해서는 특별히 규정하지 않고 있다. 대신 같은 조 제4, 7항에 따라 선거방송심의위원회
로 하여금 선거방송의 정치적 중립성․형평성․객관성 및 제작기술상의 균형유지와 권
리구제 기타 선거방송의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 공표하도록 하
고, 선거방송심의위원회의 구성과 운영 등에 관한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 
정하도록 규정하고 있으며, 방송법 제33조 제1항은 방송통신심의위원회로 하여금 방송
의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정을 제정․공표하여야 한
다고 규정하고 있다. 특별규정은 방송통신심의위원회가 위와 같은 법률의 위임에 따라 
선거방송을 심의하기 위하여 방송통신심의위원회규칙으로 제정한 것으로, 이 사건 선
거방송위원회가 특별규정을 심의기준으로 채택한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 선거방
송심의위원회의 심의대상인 ‘선거방송’은 특별규정 제1조에 따라 ① 공직선거법이 정
한 선거방송과 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송이 이에 해당한
다. 이에 대하여 원고는 선거방송심의위원회의 심의대상이 되는 선거방송이 공직선거
1) 방송된 프로그램에 대한 연간 제재조치 결과를 기준으로 제재조치의 종류에 따라 각각의 감점할 점수(① 주의 1점/ ② 경고 
2점/ ③ 해당 방송프로그램의 정정·수정 또는 중지 4점/ ④ 방송편성책임자·해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계 4점/ 
②+③, ②+④ 5점/ ③+④, ②+③+④ 6점/ ⑤ 과태료 4점/ ⑥ 시정명령 8점/ ⑦ 방송법 제100조 위반으로 5천만 원 이하의 
과징금 부과시 10점/ ⑧ 방송법 제100조 위반으로 5천만 원 초과의 과징금 부과시 15점), 제재조치의 횟수나 위반 유형에 따
른 가중된 감점 등을 정하고 있다. 
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법 제8조가 정한 선거방송에 한정되어야 한다고 주장하나, 공직선거법 제8조가 언론기
관의 공정보도의무를 규정하고 있는 것은 여타 선거방송에 비하여 해당 규정에서 정하
고 있는 선거방송(정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도․논
평을 하는 경우, 정당의 대표자나 후보자 등을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 
행하고 이를 방송․보도하는 경우)에서 공정성이 더 강하게 요구된다는 점을 강조한 
것이지(위 대법원 2015두49474 전원합의체 판결 참조), 선거방송에 관하여 정의한 것
이 아니므로 위와 같은 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
다) 특별규정 제1조가 정한 ① 공직선거법이 정한 선거방송이 ‘정당의 정강․정
책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도․논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자
나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방
송․보도하는 경우’를 의미함이 명백한 반면, ② ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 
프로그램의 방송’이 무엇을 의미하는지는 규정 그 자체로는 구체적이지 않다. 
그런데 선거방송심의위원회의 심의․의결에 따라 공직선거법 제8조의2 및 방
송법 제100조 제1항에 근거하여 방송사업자 등에 대해 이루어지는 제재조치는 그 내
용 자체로 처분 상대방의 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 침익적 행정행위에 해당
하고, 공직선거법 제256조 제2항 제1호에 의하면 방송사업자 등이 위와 같은 제재조치 
등을 통보받고 지체 없이 이를 이행하지 않을 경우 2년 이하의 징역 또는 1,500만 원 
이하의 벌금에 해당하는 형사처벌의 대상이 되는 점 등을 고려하면, 법치국가원리의 
한 표현인 명확성원칙에 따라 수범자로 하여금 법규범 해석에 대한 예측가능성을 보장
함과 동시에 행정기관의 자의적인 법 해석이나 집행을 배제하기 위하여 선거방송심의
위원회의 심의대상이 되는 ‘선거방송’의 의미는 명확하고도 엄격하게 해석될 필요가 있
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다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두39048 판결 취지 참조). 특히 정치적 표현의 자유
의 경우 민주사회에서 수행하는 역할과 기능에 비추어 이를 규제하는 법령에 대해서는 
명확성의 원칙이 강하게 요구되는데다가, 방송법 제100조에 따른 제재조치 미이행에 
대해서는 벌금형의 형사처벌 규정을 둔 것과 달리(위 법 제106조 제2항 제2호) 앞서 
본 것처럼 선거방송에 대한 제재조치 미이행에 대해서는 징역형의 형사처벌까지 규정
하여 이에 대해 상대적으로 강력한 규제를 예정하고 있는바, 그러한 규제가 준수해야 
하는 비례원칙에 의한 기본권 제한의 한계도 법령 해석에 있어 중요하게 고려되어야 
한다.
라) ‘기타 선거에 관련된 내용’이라는 문언은 매우 추상적이고 포괄적이며, 그 자
체로 명확하지 않다. 표현의 자유를 규제하는 경우 헌법이 요청하는 명확성의 기준이 
일반적으로 강화된다. 따라서 위 문언을 명확성원칙에 부합하게 해석하려면, 그에 대한 
해석 내지 적용범위를 충분히 예측할 수 있고, 수범자로서는 무엇이 허용되고 무엇이 
허용되지 않는지 명확하게 알 수 있어 그의 행동을 조절․결정할 수 있어야만 한다. 
표현이 규제의 대상이 아니라는 확신이 없는 기본권 주체는 대체로 규제를 받을 것을 
우려하여 표현행위를 스스로 억제하게 될 가능성이 높기 때문이다. 한편 위와 같은 추
상적이고 불명확한 문언은 표현을 허가하거나 불허하는 결정을 하는 법 집행 공무원에
게 지나치게 넓은 재량을 부여하여, 공무원이 자의적으로 표현의 내용에 따라 선호하
거나 비선호하는 결정을 내릴 위험이 있다. 이런 점에서도 표현을 제한하는 불명확한 
기준이 특정한 견해와 사상을 억압하는 수단이 되지 않도록 하기 위하여 ‘표현의 내용’
에 근거한 규제인 경우에는 더욱 더 규제되는 표현의 개념을 세밀하고 명확하게 해
석․적용하여야 한다(헌법재판소 2002. 6. 27. 선고 99헌마480 결정, 헌법재판소 2020. 
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4. 23. 선고 2018헌마551 결정 등 참조).
마) ⑴ 공직선거법 제95조 제1항은 ‘누구든지 … 선거에 관한 기사를 게재한 신
문 … 기타 간행물을 통상방법외의 방법으로 배부…하거나 그 기사를 복사하여 배부…
할 수 없다.’고 규정하면서 제2항에서는 ‘제1항에서 “선거에 관한 기사”라 함은 후보자
(후보자가 되려는 사람을 포함한다)의 당락이나 특정 정당(창당준비위원회를 포함한다)
에 유리 또는 불리한 기사를 말…한다.’고 규정하고 있다. 즉, 위 법률 규정은 “선거에 
관한”이라는 문구를 ‘후보자 또는 후보자가 되려는 사람의 당락이나 특정 정당 등에 
유리하거나 불리한’ 내용이 있는 것으로 정의한다. 한편 공직선거법 제237조 제1항 제
1호는 “선거에 관하여” 선거인이나 선거사무장 등을 협박하는 행위 등을 처벌하는 선
거의 자유방해죄를 규정하고 있는데, 위 조항에서 “선거에 관하여”란 ‘특정한 선거에서 
투표, 선거운동, 당선 등 선거에 관한 사항을 동기로 하여’라는 의미로 해석된다(대법원 
2013. 6. 27. 선고 2013도4386 판결 등 참조).
⑵ 한편 공직선거법은 언론기관에 대하여 포괄적으로 공정보도의무를 부담하
도록 명시하면서(제8조), 선거방송심의위원회 등을 설치하여 선거보도의 공정성을 심의
하여 사후적으로 교정하는 제도(제8조의2 내지 제8조의6)를 두고 있고, 선거에 관한 방
송, 언론기관 종사자 및 언론기관에 대한 여러 제한 조항(제71조 내지 제82조의3, 제
96 내지 제99조 등 참조)을 두고 있다. 한편 언론기관이 해당 매체나 그 영향력을 이
용하여 선거운동에 나서거나 선거에 개입하는 행위를 할 경우 그 행위 태양에 따라 허
위사실공표나 후보자비방(제250조, 제251조) 등에 해당하여 처벌될 수 있다.
⑶ 위 ⑴에서 본 관련 공직선거법 조항의 문언 등으로부터 알 수 있는 법 해
석의 한계와 예측가능성, ⑵에서 보는 바와 같은 공직선거법상 선거의 공정성에 부정
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적 영향을 미치는 여러 행위들에 대한 촘촘한 규제 체계, 나아가 정치적 표현의 자유
와 방송의 자유가 가지는 헌법상 지위와 성격 및 선거의 공정성과의 관계 등에 비추어 
볼 때 공직선거법 등이 선거의 공정성을 보장하기 위해서 부득이하게 선거 국면에서의 
정치적 표현의 자유를 제한하는 경우에도 입법목적 달성과의 관련성이 구체적이고 명
백한 범위 내에서 가장 최소한의 제한에 그쳐야 한다는 점, 선거방송심의위원회가 어
느 방송을 ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램 방송’, 즉 ‘선거방송’이라고 규
정하여 심의하고 제재조치를 결정하는 것은 표현 방법에 대한 규제가 아니라 표현 내
용 그 자체에 대한 규제이므로 그 심사 강도는 더욱 엄격하여야 하는 점 등을 종합하
면, ‘선거에 관련된’ 내용이 포함된 프로그램이란 “후보자나 정당 등에 대한 투표, 선거
운동, 당락 등 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램”이
라고 제한하여 해석함이 타당하다. 
바) 만약 피고의 주장처럼 ‘선거에 관련된’ 내용이 포함된 프로그램에 선거방송
심의위원회가 설치․운영되는 기간 중 특정 정당이나 정치인 또는 각종 정치 현안에 
대해 언급함으로써 여론 형성에 영향을 미칠 수 있는 내용의 프로그램이 전부 포함된
다고 해석한다면, 공직선거법이 정한 기간 동안 한시적으로 설치․운영되는 선거방송
심의위원회의 심의대상과 상시 설치․운영되는 방송통신심의위원회의 심의대상 사이의 
구분이 모호해지고, 어떤 방송이 심의 또는 제재대상이 되는 선거방송인지 알 수 없게 
되어 법적 안정성을 확보할 수 없으며, 심의기준 및 적용규정의 차이에 대한 방송사업
자의 법규범 해석의 예측가능성을 박탈할 가능성이 있어 헌법상 보호받는 표현에 대한 
위축적 효과를 초래하게 된다. 나아가 선거방송심의위원회가 설치․운영되는 기간 중
이라도 출연자가 정치 또는 사회 현안에 관하여 개인적인 의견을 개진하는 경우와 같
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이 선거와 직접적인 관련이 있는 사항을 동기 또는 주제로 하지 않는 프로그램을 방송
하고자 하는 언론의 자유에 대한 제한을 최소화하고 자율성과 의견의 다양성을 최대한 
보장하고자 하는 헌법과 방송법의 취지에 어긋나는 결과가 되어 부당하다. 피고의 위 
주장에 의할 경우 수반되는 표현에 대한 위축효과는 정치적 표현의 자유가 가지는 우
월적 지위(헌법재판소 1991. 9. 16. 선고 89헌마165 결정 등 참조) 및 자유민주적 기본
질서에서 구성적 지위를 가진 필요불가결한 기본권으로서의 고양(高揚)된 지위(헌법재
판소 2022. 7. 21. 선고 2017헌바100등 결정 등 참조), 표현의 자유 제한에 있어서 강
화된 명확성원칙, 표현 내용에 대한 제한은 표현 방법 등에 대한 제한에 비해 더 엄격
하여야 한다는 원칙(헌법재판소 2002. 12. 18. 선고 2000헌마764 결정, 위 헌법재판소 
2017헌마416 결정 등 참조) 등 ‘어떤 의미에서는 모든 자유의 근거가 되는 기본권’이라
는 표현의 자유를 두텁게 보호하기 위하여 다층적 구성된 헌법원칙에 비추어 정당화되
기 어렵다.
다. 이 사건 각 발언의 선거방송 해당 여부
앞서 든 증거, 갑 제4 내지 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 
있는 다음 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 방송 및 이 사건 각 발언은 선거방송심의
위원회의 심의대상이 되는 ‘선거방송’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분
은 심의대상이 아닌 사항에 대한 선거방송심의위원회의 통보에 근거한 것으로 위법하
다(이 사건 처분을 위법하다고 보는 이상 원고의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 
판단하지 않는다).
1) 이 사건 방송 중 ｢C｣ 코너는 시사평론가 E와 정치전문기자 F가 출연하여 대통
령실의 제2부속실 설치와 김건희 특별법에 대한 여론 향방, G의 국민의힘 공천관리위
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원장 내정, H의 민주당 탈당 소식 등 당시 정치적인 이슈에 관하여 대담을 진행한 것
으로, 원칙적으로 폭넓은 비판․논평이 허용되는 정치인이나 대통령의 배우자인 영부
인, 주요 정당의 활동 등 이른바 공적 인물 내지 공적 존재의 정치행위 또는 정치적 
활동, 청렴성 내지 도덕성 등 공적 관심사안에 대한 것으로 보일 뿐, 공직선거법이 정
한 선거방송에 해당하지 않고, 해당 코너의 성격 등에 비추어 볼 때 선거와 직접적인 
관련이 있는 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램이라고 보기도 어렵다. 
2) 위 ｢C｣ 코너에서 이루어진 구체적인 발언을 보더라도, 이 사건 1 발언은 I 비대
위원장이 표시한 김건희 특검법에 대한 입장으로는 중도층을 견인하기 어려울 것이라
는 개인적인 예측을 제시한 것이거나, 이미 G 국민의힘 공천관리위원장이 과거에 한 
판결이 언론에 의해 보도되어 비판 여론이 일었고, 나아가 국민의힘 비대위원인 L이 
김건희 리스크라는 말을 언급하여 화제가 된 시점에서 그에 관한 개인적인 의견 또는 
주관적인 평가를 덧붙인 것에 불과하다. 이 사건 2 발언 역시 영부인의 선물 수수 의
혹 등과 관련하여 대통령실의 제2부속실 설치에 대한 비판적인 의견을 제시한 것에 불
과하다. 나아가 이 사건 3 발언은 H의 민주당 탈당 소식과 관련하여 그로 인한 비명계
의 민주당 탈당 움직임 등을 예측하는 과정에서 나온 민주당의 내부 의견을 전달한 발
언으로(F는 40%라는 수치는 정식 조사가 아닌, 민주당의 일방적인 주장임을 분명히 하
였다), 위 발언 모두 선거에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 사항에 대하여 보도․논
평을 하거나 이와 관련된 대담․토론 등을 방송하는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 
위 코너 중 이 사건 1 내지 3 발언만을 따로 떼어내어 선거와 직접적인 관련이 있는 
사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램이라고 할 수도 없다.
3) 이 사건 방송 중 ｢J｣ 코너는 진행자 D가 정치 및 사회 현안에 대한 자신의 정
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치적인 견해나 신념을 직․간접적으로 표현하는 코너로, 이 사건 4 발언 역시 진행자
가 정치적인 이슈에 대해 자신의 주관적인 의견을 개진한 것에 불과하다. 위 발언의 
내용이 특정 정당의 대표와 관련된 것이라는 사정만으로 위 코너 중 이 사건 4 발언만
을 따로 떼어내어 선거와 직접적인 관련이 있는 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그
램에 해당한다고 단정할 수는 없다.
4) 한편 피고는 이 사건 4 발언의 경우 특별규정이 아닌, 방송심의규정을 위반하
였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그런데 이 사건 선거방송심의위원회가 특별규
정을 선거방송의 공정성 보장을 위한 심의기준으로 삼은 사실은 앞서 본 바와 같고, 
방송심의규정 일반을 그 심의기준으로 삼았다고 볼 만한 증거가 없다[특별규정 제2조
가 선거방송에 관한 사항으로서 이 규정에 정하지 않은 것은 방송심의규정 등 관련 법
규정을 준수하여야 한다고 정하고 있기는 하나, 방송심의규정은 제12조에서만 선거방
송에 관한 사항을 정하고 있을 뿐만 아니라, 그 내용 역시 공직선거법에 의한 방송 및 
프로그램 중 선거와 관련한 사항은 선거방송심의위원회의 구성과 운영에 관한 규칙과 
특별규정에 의한다는 것인바(제5항), 피고가 이 사건 4 발언에 대하여 제시한 방송심의
규정 제13조 제1항은 선거방송에 관한 사항도 아니다]. 따라서 이 부분 처분사유는 이 
사건 선거방송심의위원회의 심의대상이 아닐 뿐만 아니라, 심의기준을 잘못 적용한 점
에서도 위법하다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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별지 1
발언 내용
비실명화로 생략
끝.
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별지 2
관계 법령
■ 공직선거법
제8조(언론기관의 공정보도의무) 
방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지 기타의 간행물을 경영ㆍ관리하거나 편집ㆍ취재ㆍ집필ㆍ보도하는 자와 
제8조의5(인터넷선거보도심의위원회)제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강ㆍ정책이
나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 정견 기타사항에 관하
여 보도ㆍ논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대
담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ㆍ보도하는 경우에는 공정하게 하여야 한다. 
제8조의2(선거방송심의위원회) 
① 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제18조제1항에 따른 방송통신심의위원회(이
하 “방송통신심의위원회”라 한다)는 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 다음 각 호의 구
분에 따른 기간 동안 선거방송심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다. 
1. 임기만료에 의한 선거
제60조의2제1항에 따른 예비후보자등록신청개시일 전일부터 선거일 후 30일까지
2. 보궐선거등
선거일 전 60일(선거일 전 60일 후에 실시사유가 확정된 보궐선거등의 경우에는 그 선거
의 실시사유가 확정된 후 10일)부터 선거일 후 30일까지
② 선거방송심의위원회는 국회에 교섭단체를 구성한 정당과 중앙선거관리위원회가 추천하는 
각 1명, 방송사(제70조제1항에 따른 방송시설을 경영 또는 관리하는 자를 말한다. 이하 이 
조 및 제8조의4에서 같다)ㆍ방송학계ㆍ대한변호사협회ㆍ언론인단체 및 시민단체 등이 추천
하는 사람을 포함하여 9명 이내의 위원으로 구성한다. 이 경우 선거방송심의위원회를 구성
한 후에 국회에 교섭단체를 구성한 정당의 수가 증가하여 위원정수를 초과하게 되는 경우
에는 현원을 위원정수로 본다. 
③ 선거방송심의위원회의 위원은 정당에 가입할 수 없다.
④ 선거방송심의위원회는 선거방송의 정치적 중립성ㆍ형평성ㆍ객관성 및 제작기술상의 균형유
지와 권리구제 기타 선거방송의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 이를 공표
하여야 한다.
⑤ 선거방송심의위원회는 선거방송의 공정여부를 조사하여야 하고, 조사결과 선거방송의 내용
이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우에는 「방송법」 제100조제1항 각 호에 따른 제재조
치 등을 정하여 이를 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제3조제1항에 따른 방
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송통신위원회에 통보하여야 하며, 방송통신위원회는 불공정한 선거방송을 한 방송사에 대하
여 통보받은 제재조치 등을 지체없이 명하여야 한다. 
⑥ 후보자 및 후보자가 되려는 사람은 제1항에 따라 선거방송심의위원회가 설치된 때부터 선
거방송의 내용이 불공정하다고 인정되는 경우에는 선거방송심의위원회에 그 시정을 요구할 
수 있고, 선거방송심의위원회는 지체없이 이를 심의ㆍ의결하여야 한다. 
⑦ 선거방송심의위원회의 구성과 운영 그 밖에 필요한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정
한다.
제256조(각종제한규정위반죄)
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 통보를 받고 지체 없이 이를 이행하지 아니한 자는 2
년 이하의 징역 또는 1천500만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제8조의2 제5항 및 제6항(제8조의3 제6항에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 제재조치 등
■ 방송법
제32조(방송의 공정성 및 공공성 심의)
방송통신심의위원회는 방송·중계유선방송 및 전광판방송의 내용과 그 밖에 전기통신회선을 통하
여 공개를 목적으로 유통되는 정보중 방송과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 정보의 내용
이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또
는 유통된 후 심의·의결한다. 이 경우 매체별·채널별 특성을 고려하여야 한다.
제33조(심의규정) 
① 방송통신심의위원회는 방송의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정
을 제정·공표하여야 한다.
제100조(제재조치등) 
① 방송통신위원회는 방송사업자ㆍ중계유선방송사업자ㆍ전광판방송사업자 또는 외주제작사가 
제33조의 심의규정 및 제74조제2항에 의한 협찬고지 규칙을 위반한 경우에는 5천만원 이
하의 과징금을 부과하거나 위반의 사유, 정도 및 횟수 등을 고려하여 다음 각호의 제재조
치를 명할 수 있다. 제35조에 따른 시청자불만처리의 결과에 따라 제재를 할 필요가 있다
고 인정되는 경우에도 또한 같다. 다만, 방송통신심의위원회는 심의규정 등의 위반정도가 
경미하여 제재조치를 명할 정도에 이르지 아니한 경우에는 해당 사업자ㆍ해당 방송프로그
램 또는 해당 방송광고의 책임자나 관계자에 대하여 권고를 하거나 의견을 제시할 수 있
다. 
2. 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정ㆍ수정 또는 중지
3. 방송편성책임자ㆍ해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계
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4. 주의 또는 경고
■ 선거방송심의에 관한 특별규정
제1조(목적)
이 규정은 ｢방송법｣ 제33조에 따라 ｢공직선거법｣(이하 "선거법"이라 한다)이 정한 선거방송, 기
타 선거에 관련한 내용이 포함된 프로그램의 방송(이하 "선거방송"이라 한다)을 심의하기 위하
여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
제2조(법규정의 준수) 
방송은 선거방송에 관한 사항으로서 이 규정에 정하지 아니한 것은 「방송법」, 선거법, 「방송심
의에 관한 규정」 및 중앙선거관리위원회의 「공직선거관리규칙」 등 관련 법규정을 준수하여야 
한다.
제3조(적용범위) 
① 이 규정은 선거법 제8조의2 제1항에 따른 심의위원회가 설치된 때부터 선거일의 투표마감
시각까지의 선거방송에 적용한다.
② 이 규정은 선거법 제2조 소정의 선거(이하 "선거"라 한다)에 입후보할 후보자의 선출과 관
련된 내용의 프로그램을 방송하는 경우에도 이를 적용한다.
제5조(공정성) 
② 방송은 방송프로그램의 배열과 그 내용의 구성에 있어서 특정한 후보자나 정당에게 유리하
거나 불리하지 않도록 하여야 한다. 
제10조(시사정보프로그램) 
① 선거법에 의한 선거방송을 제외한 선거 관련 대담·토론, 인터뷰, 다큐멘터리 등 시사정보프
로그램은 선거쟁점에 관한 논의가 균형을 이루도록 출연자의 선정, 발언횟수, 발언시간 등
에서 형평을 유지하여야 한다. 
② 제1항에 따른 시사정보프로그램에서의 진행은 형평성·균형성·공정성을 유지하여야 하며, 진
행자 또는 출연자는 특정 정당·후보자 등을 조롱 또는 희화화하여서는 아니 된다. 
■ 방송심의에 관한 규정
제12조(정치인 출연 및 선거방송) 
① 방송은 정치와 공직선거에 관한 문제를 다룰 때에는 공정성과 형평성에 있어 주의를 기울
여야 한다.
② 방송은 정치문제를 다룰 때에는 특정정당이나 정파의 이익이나 입장에 편향되어서는 아니
된다. 
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③ 방송은 「공직선거법」의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 정당법에 의한 정당간부를 출연
시킬 때는 공정성의 원칙에 따라 균형을 유지하여야 한다. 
④ 방송은 「공직선거법」의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 국무위원, 정당법에 의한 정당
간부는 보도프로그램이나 토론프로그램의 진행자 또는 연속되는 프로그램의 고정진행자로 
출연시켜서는 아니된다. 
⑤ 「공직선거법」에 의한 방송 및 프로그램 중 선거와 관련한 사항은 「선거방송심의위원회의 
구성과 운영에 관한 규칙」과 「선거방송심의에 관한 특별규정」에 의한다. 
제13조(대담·토론프로그램 등)
① 대담·토론프로그램 및 이와 유사한 형식을 사용한 시사프로그램에서의 진행은 형평성·균형
성·공정성을 유지하여야 한다. 끝.