[행정 판결문] 창원지방법원 2024구합11202 - 우선협상대상자 지정 취소처분 취소

 

[행정] 창원지방법원 2024구합11202 - 우선협상대상자 지정 취소처분 취소.pdf

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창 원 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2024구합11202 우선협상대상자 지정 취소처분 취소
원 고 주식회사 A
소송대리인 법무법인(유한) 화우
담당변호사 유성욱, 이유진, 이재식
피 고 창원시장
소송수행자 임인혁, 권용현, 조일영, 정재한
소송대리인 법무법인(유한) 클라스한결
담당변호사 유남근, 진호언
변 론 종 결 2025. 4. 17.
판 결 선 고 2025. 6. 12.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
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피고가 2024. 3. 18. 원고 컨소시엄에 대하여 한 우선협상대상자 지정 취소처분을 취소
한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 피고는 창원시 마산합포구 B 일원(공유수면 포함) 642,167㎡에서 도시개발법에 
따라 시행되는 ‘마산해양신도시(서항지구) 도시개발사업’의 사업시행자이다. 피고는 
2021. 5. 31. 위 도시개발사업의 사업구역 내 토지 297,000㎡를 공모구역으로 하여 ‘마
산해양신도시 민간복합개발사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진할 민간복합개발
시행자 선정을 위한 제5차 공모(이하 ‘이 사건 공모’라 한다) 절차를 진행하였다. 이 사
건 공모 절차에 필요한 사항을 정한 ‘민간복합개발시행자 공모 지침서’(이하 ‘공모지침
서’라 한다) 중 이 사건과 관련된 내용은 아래와 같다.
제8조 (사업계획 내용)
사업계획은 다음 각 호를 고려하여 수립하여야 한다.
③ 공모구역 내 용도지역은 일반상업지역으로 계획하고, 주거지역, 공업지역, 녹지지역으로 
용도지역 계획은 불가하다.
④ 본 사업에는 『창원비전 2030』 전략과 과제를 목표로 마산해양신도시의 미래상을 제시하
여야 하며, 글로벌 관광기반구축과 마산해양신도시에 국내·외 관광객이 머무는 체류형 관
광구현 및 도심 공동화 방지를 위하여 숙박시설(『관광진흥법』 제3조 제1항 제2호에 해당
하는 관광숙박업)과 문화관광복합시설이 반드시 포함되어야 한다.
제13조 (사업계획서 제출)
① 제출된 사업계획서는 수정 또는 보완할 수 없으며, 반환하지 않는다.
제15조 (사업신청의 무효)
다음 각 항 어느 하나에 해당하는 경우에는 사업신청을 무효로 한다.
① 제8조를 반영하지 않은 사업계획서를 제출한 경우
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② 제11조에 해당하는 신청자격이 없는 자가 사업신청을 한 경우
③ 제12조 제1항에서 정하는 제출해야 할 신청서류(가목~마목) 중 어느 항목이라도 제출되
지 않은 경우
④ 신청 방법 내지 신청서류의 제출 방법이 잘못되었거나 제출된 신청 서류에 위조된 서류 
또는 허위의 내용이 포함되어 있는 경우
⑤ 선정심의위원회의 접촉 및 사전설명 등 부정행위 적발 경우
제19조 (평가분야 및 배점기준)
① 사업계획서 평가는 정성평가로 “개발계획 및 건설계획” 과 “사업계획 및 운영계획”으로 
나누어 평가항목별로 구분 평가하며, 총 배점은 1,000점(가·감점 제외)으로 하며, 정량평가
인 가·감점은 총 득점에서 반영한다.
② 사업계획서 평가항목 및 평가요소별 배점 기준은 다음과 같다.
- 별지1 참조
제22조 (우선협상대상자 선정)
③ 사업신청자가 단독인 경우에는 득점 점수가 총점이 800점 이상을 득점하여야 한다.
제23조 (협약체결보증금)
① 사업신청자는 우선 협상대상자로 선정 통보된 날로부터 15일 이내에 실시협약 체결을 보
증하기 위하여 일금 일십억원을 현금, 자기앞수표, 시의 우선변제권이 확보될 수 있는 정
기예금증서 또는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제37조 제2항
에 의한 보증서로 시에 납부하여야 한다.
제24조(우선협상대상자 지정의 취소)
① 사업신청자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 행위를 한 경우, 시는 우선협상대상자 
지정을 취소할 수 있으며, 사업신청자는 그에 대해 이의를 제기할 수 없다.
1. 정당한 사유 없이 제25조(실시협약 체결기한)에서 정한 기한 내에 실시협약을 체결하
지 아니한 경우
3. 본 공모지침 제15조 사업신청 무효 사유가 있거나, 요구사항 미반영, 허위인 내용 또
는 중대한 오류가 있는 사업계획서(부속서류 포함)를 제출하여 우선협상대상자로 지정
을 받은 경우
② 위 제1항에 따라 우선협상대상자 지정이 취소되는 경우, 제23조 협약체결보증금은 창원
시에 귀속되며, 우선협상대상자의 지위 상실 및 투자비용 지출 및 노력 등을 이유로 하
는 손해배상을 청구할 수 없다. 
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나. 원고, C 주식회사(이하 ‘D’이라 한다) 외 5개 회사는 이 사건 사업을 위하여 D을 
대표주간사 및 건설사로 하는 컨소시엄(이하 ‘원고 컨소시엄’이라 한다)을 구성하여 
2021. 8. 30. 이 사건 공모에 참여하였고, 2021. 10. 8. 이 사건 사업의 우선협상대상자
로 선정되었다. 원고 컨소시엄이 이 사건 공모에서 피고에게 제출한 사업계획서(이하 
‘사업계획서’라 한다)상 주요시설에는 ‘공동주택 999세대, 오피스텔 740호, 생활형숙박 
1,280호, 쇼핑몰 지상 5층, 지하 1층’이 포함되었다.
다. 원고 컨소시엄과 피고는 2021. 11. 4. 실시협상을 개시하였고, 2022. 1. 10.까지 
7차례의 실시협상이 진행되었다. 피고는 2022. 1. 6. 원고 컨소시엄의 요청에 따라 실
시협약의 체결기한을 공모지침서에서 정한 ‘2021. 10. 8. ∼ 2022. 1. 5.(90일)’에서 
‘2021. 10. 8. ∼ 실시협상 합의(안) 도출 시까지’로 연장하였다. 이후 실시협상은 2022. 
2. 15.부터 2022. 9. 21.까지 잠정 중단되었다가 2022. 11. 24. 재개되었고, 2023. 11. 
13.까지 6차례의 실시협상이 진행되었다.
라. 피고는 2023. 11. 20. 원고 컨소시엄에게 ‘2023. 11. 13. 최종 협상 시 제시한 의
견을 2023. 11. 15.까지 문서로 최종 요청하였으나, 2023. 11. 17.까지 1차 연기 후 재
제25조(실시협약 체결기한)
우선협상대상자는 우선협상대상자 선정 통보일로부터 90일 이내에 본 공모지침서와 사업계
획서 내용을 기초로 시와 실시협약을 체결하여야 한다. 단, 사업목적상 부득이한 경우 시와 협
의하여 실시협약 체결기한을 연장할 수 있다.
제43조(사업계획의 변경)
① 민간복합개발시행자는 사업계획서에 따라 사업을 추진하여야 한다.
② 시와 민간복합개발시행자는 상호 협의를 통해 사업계획을 조정할 수 있다.
③ 민간복합개발시행자는 각종 인·허가 추진 과정에서 사업의 목적달성에 지장이 없을 정도
의 사업계획 조정이 불가피할 경우 이를 이행하여야 한다.
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연기(11. 21.)하는 등 제출하지 않아 협상이 종결(결렬)되었음’을 알리며, 아래와 같은 
내용으로 처분의 사전 통지(청문실시통지)를 하였다.
마. 피고는 2023. 12. 4. 1차 청문을 실시하였고, 원고 컨소시엄은 ‘생활숙박시설 용
도변경 명기 불가라는 창원시 의견에 동의하여 청문절차의 원인이 되는 사실이 소멸하
였다‘는 의견을 제출하였다. 이에 피고는 추가 청문이 필요하다고 판단하여 2024. 1. 
23. 원고 컨소시엄에게 아래와 같은 내용으로 2차 청문실시를 통지하였다. 
바. 피고는 2024. 2. 5. 2차 청문을 실시한 다음, 2024. 3. 18. 아래와 같은 사유로 
원고 컨소시엄에 대한 우선협상대상자 지정을 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였
다.
처분의 
원인이 되는 
사실
법적근거 공모지침서 제24조 제1항 제1호, 제3호
처분의 
원인이 되는 
사실
법적근거 공모지침서 제24조 제1항 제1호
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사. 원고는 2024. 4. 2. 경상남도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 심
판청구를 제기하였으나, 경상남도행정심판위원회는 2024. 5. 30. 원고의 심판청구를 기
각하였다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5 내지 7, 15, 16호증, 을 제1, 2, 14호증
(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고 주장의 요지
이 사건 처분은 다음과 같이 처분사유가 부존재하고, 재량권을 일탈·남용한 것이어서 
위법하다.
가. 처분사유 부존재
1) 이 사건 사업의 실시협약 체결기한은 ‘실시협상 합의(안) 도출 시까지’이고, 원
고 컨소시엄과 피고 사이에 실시협약 체결기한을 다시 정한 사실이 없으므로, 원고 컨
소시엄이 실시협약 체결기한 내에 실시협약 체결을 하지 않은 경우에 해당하지 않는
다. 또한 13차 실시협상 결과에 대한 최종 입장 회신기한을 실시협약 체결기한으로 볼 
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수 있다고 하더라도, 그 기한은 지나치게 짧아 피고가 원고 컨소시엄에게 실시협약 체
결을 위한 정당한 기간을 부여한 것으로 볼 수 없다. 따라서 원고 컨소시엄이 정당한 
사유 없이 실시협약 체결기한 내에 실시협약을 체결하지 아니하였다고 볼 수 없으므
로, 공모지침서 제24조 제1항 제1호 사유(이하 ‘제1 처분사유’라 한다)는 존재하지 않
는다.
2) 원고 컨소시엄의 사업계획에 아무런 문제가 없는 이상 협상과정에서 원고 컨소
시엄이 피고의 요구를 수용하지 않았다는 사정만으로 ‘사업신청에 무효 사유가 있거나, 
요구사항 미반영, 허위인 내용 또는 중대한 오류가 있는 사업계획서를 제출하여 우선
협상대상자로 지정을 받은 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 공모지침 제24조 제1항 
제3호 사유(이하 ‘제2 처분사유’라 한다)도 존재하지 않는다.
나. 재량권 일탈·남용
원고 컨소시엄은 청문절차에서 ‘생활숙박시설 용도변경 실시협약서 명기 불가’라는 
피고의 의견에 동의하였으므로, 실시협상 종결(결렬)의 원인이 해소되어 이 사건 처분
을 유지할 실익이 없다. 피고가 부여한 최종 입장 회신기한은 지나치게 단기여서 원고 
컨소시엄은 의견제출의 기회를 사실상 박탈당하였고, 이 사건 처분으로 달성하려는 공
익은 모호한 반면 원고가 입게 되는 불이익이 더 크므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙
에 반한다.
3. 관계 법령
별지2 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 인정사실
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1) 2021. 11. 4.부터 2022. 1. 10.까지 7차례의 실시협상 진행 과정에서 원고 컨소
시엄과 피고는 주요 이슈 12개 항목 중 6개 항목에 관하여는 협상을 완료하였으나, ‘협
약이행 보증금 납부방법’, ‘공공기여 확대 방안’, ‘스트리트몰 규모 조정’ 등 6개의 항목
(이하 ‘협상 안건’이라 한다)에 관하여는 합의에 이르지 못하고 있었다.
2) 협상 안건 중 ‘스트리트몰 규모 조정’에 관하여 원고 컨소시엄 및 피고는 아래
와 같은 의견을 각 제시한 상태였다. 특히 원고 컨소시엄은 이와 관련하여 ‘생활숙박시
설의 용도변경’(이하 ‘쟁점 안건’이라 한다)을 제안하였다.
3) 2022. 11. 24. 8차 실시협상이 개최되었으나, 원고 컨소시엄과 피고는 협상 안
건에 관하여 합의에 이르지 못하였다. 피고는 2022. 11. 28. D에게 피고의 협상안에 대
한 수용여부 및 수용범위 등에 관한 의견을 제출해 줄 것을 요청하였고, 쟁점 안건에 
관하여 D은 2022. 11. 30. 아래와 같이 회신하였다. 
피고
① 스트리트몰은 저층(2~3층 계획)
→ 스트리트몰의 오피스텔 및 레지던스(3~10층) 계획 조정
② 노유자 시설 계획 조정
원고 
컨소시엄
① 스트리트몰 사업계획 재수립
- 사업규모 변경 없는 범위 내에서 조정
② 생활숙박시설(분양불가 RISK) → 오피스텔(난방면적 85㎡→120㎡, 사업성 향상) 
변경
③ 노유자시설은 기존과 동일하게 유지
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4) 2022. 12. 7. 개최된 9차 실시협상부터 2023. 6. 12. 개최된 12차 실시협상에 
이르기까지, 쟁점 안건에 관하여 제시된 원고 컨소시엄 및 피고의 협상안은 다음과 같
다.
가) 2022. 12. 7. 9차 실시협상안
나) 2023. 2. 8. 10차 실시협상안
다) 2023. 2. 27. 11차 실시협상안
라) 2023. 6. 12. 12차 실시협상안
1) ‘생활숙박시설’을 지칭함(이하 같음).
피고
① 스트리트몰 : 내호안 2~3층, 주 도로변 3~7층 이하 계획
② 생활숙박시설 → 오피스텔 변경 불가
원고 
컨소시엄
① 스트리트몰 사업규모 변경 없는 범위 내에서 조정 가능
② 생활숙박시설(분양불가 RISK) → 오피스텔 변경 협약서 반영 요청
- 생활숙박시설 주거형태 불허 법령개정으로(건축법 2021. 11. 2.) 오피스텔 변경 검토
피고 ① 생활숙박시설 → 오피스텔 변경 불가(지역사회 논쟁 우려)
원고 
컨소시엄
① 생활숙박시설(분양불가 RISK) → 오피스텔 변경 협약서 반영 요청
- 향후 사업추진 시 정부정책 규제 완화되지 않은 경우(주거용도 분양 불가 시)
- 생활숙박시설 주거형태 불허 법령개정으로(건축법 2021. 5. 4.) 오피스텔 변경 요청
피고
① 법령에 규정되어 있는 생숙1) 규모 및 용도 준수 → 사업계획서 준수
② 생활숙박시설 → 오피스텔 변경 실시협약서 명시 불가(지역사회 논쟁 우려) 원칙 
고수
③ 공모지침서 제43조 제2항에 따라 민간복합개발시행자 지정 후 실시협약 체결 이
후에 상호 협의를 통해 사업계획 조정 가능
원고 
컨소시엄
① D: 생활숙박시설 → 오피스텔 변경 가능하도록 실시협약서에 명시 요청
- 향후 사업추진 시 정부정책 규제 완화되지 않은 경우(주거용도 분양 불가 시)
- 생활숙박시설 주거형태 불허 법령개정으로(건축법 2021. 5. 4.) 오피스텔 변경 요청
② 원고: 민간복합개발시행자로 선정 후 협의해도 될 사항으로 쟁점 안건 제외
피고 ① 법령에 규정되어 있는 생숙 규모 및 용도 준수 → 사업계획서 준수
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5) 피고는 2023. 6. 16. 원고 컨소시엄에게 아래와 같이 12차 실시협상 결과 통보 
및 의견 회신을 요청하였다.
6) 그런데 위 12차 실시협상 결과 통보 중 쟁점 안건 등에 관하여 원고 컨소시엄 
및 피고 사이에는 아래와 같은 의견 대립이 발생하였다.
가) 원고는 2023. 6. 22. 피고에게 쟁점 안건 등에 관하여는 원고 컨소시엄 내부 
검토가 필요하므로 재논의가 될 수 있도록 협조를 구하는 아래 공문을 발신하였다.
② 생활숙박시설 → 오피스텔 변경 실시협약서 명시 불가(지역사회 논쟁 우려) 원칙 
고수
③ 공모지침서 제43조 제2항에 따라 민간복합개발시행자 지정 후 실시협약 체결 이
후에 상호 협의를 통해 사업계획 조정 가능
원고 
컨소시엄
① 실시협약 체결 시 시장상황, 총괄계획가 의견 등을 반영하여 생숙을 오피스텔로 
변경하는 방안 검토 요청
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나) 피고는 2023. 8. 1. 원고 컨소시엄 구성원 간 합의된 최종의견을 회신해 줄 
것과 쟁점 안건은 실시협상의 대상이 아님을 명시하면서, D에게 아래와 같은 내용으로 
의견 제출을 요청하였다.
다) D은 2023. 8. 7. 피고에게 아래와 같은 내용으로 의견을 제출하였다.
7) 피고는 2023. 11. 10. 원고 컨소시엄에게 2023. 11. 13. 최종 실시협상에 참석
을 요청하였고, 2023. 11. 13. 13차 실시협상이 개최되었다. 쟁점 안건에 관한 원고 컨
소시엄 및 피고의 협상안은 다음과 같다.
피고 ① 법령에 규정되어 있는 생숙 규모 및 용도 준수 → 사업계획서 준수
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8) 피고는 2023. 11. 13. 원고 컨소시엄에게 13차 실시협상 결과를 아래와 같이 통
보하면서, 이에 관한 원고 컨소시엄의 최종 입장을 2023. 11. 15.까지 회신하여 줄 것
을 요청하였다.
9) D은 2023. 11. 15. 피고에게 회신 일정을 2023. 11. 17.까지로 연기해 줄 것을 
요청하였고, 2023. 11. 17. 다시 피고에게 회신일정을 2023. 11. 21.까지로 연기해 줄 
것을 요청하였다. 
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제6 내지 14, 17, 25호증, 을 제3 내지 13호증의 각 
기재, 변론 전체의 취지
나. 처분사유 부존재 주장에 관한 판단
1) 제1 처분사유의 존부
가) 공모지침서 규정 내용
공모지침서 제24조 제1항 제1호는 정당한 사유 없이 실시협약 체결 기한에서 
정한 기한 내에 실시협약을 체결하지 않은 경우 우선협상대상자 지정을 취소할 수 있
다고 규정하고 있고, 공모지침서 제25조는 우선협상대상자 선정 통보일로부터 90일 이
② 공모지침서 제43조 제2항 준수
원고 
컨소시엄
① 실시협약 체결 시 시장상황, 총괄계획가 의견 등을 반영하여 생숙을 오피스텔
로 변경하는 방안 검토 요청
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내에 실시협약을 체결하여야 하고, 사업목적상 부득이한 경우 시와 협의하여 실시협약 
체결기한을 연장할 수 있다고 규정하고 있다.
나) 구체적 판단
앞서 든 증거들에 갑 제4, 18, 20, 21, 24, 27 내지 31호증, 을 제16, 17호증의 
각 기재 및 증인 ○○○의 법정진술을 더하여 인정되는 다음 사정들을 종합해보면, 원
고 컨소시엄은 정당한 사유 없이 실시협약 체결기한에서 정한 기한 내에 실시협약을 
체결하지 아니하였으므로, 제1 처분사유가 존재한다.
⑴ 공모지침서에서 실시협약 체결기한을 정해둔 것은 원고 컨소시엄에게는 이 
사건 사업의 경제성, 성공 가능성 등을 충분히 검토할 수 있는 시간을, 피고에게는 사
업계획서를 면밀히 검토하고 필요한 절차 등을 준비할 수 있는 시간을 각 부여하고, 
실시협약의 체결이 지나치게 지연되는 것을 방지하기 위한 목적을 가진다.
⑵ 피고는 실시협약의 체결기한을 공모지침서에 따라 90일로 정하였다가, 원
고 컨소시엄의 요청에 따라 ‘실시협상 합의(안) 도출 시까지’로 연장하였다. 실시협약 
체결기한의 취지를 고려할 때, 위와 같은 연장은 실시협상 합의안이 도출될 때까지 무
기한 실시협상의 기회를 갖는다는 의미는 아니다. 합의안 도출에 대한 기대가능성이 
없는 등의 경우에 어느 일방이 실시협상 종결의 의사표시를 할 수 있는 것이고, 어느 
일방이 실시협상 종결을 원하면 더 이상 합의안 도출의 가능성이 없는 것이므로 그 무
렵 실시협약 체결기한은 도래한다고 봄이 타당하다. 원고는 원고 컨소시엄과 피고가 
별도로 실시협약 체결의 유효기간을 설정하지 않는 한 원고 컨소시엄과 피고는 여전히 
실시협상 기간 중에 있는 것이라고 주장하나, 피고는 우선협상대상자로 지정된 원고 
컨소시엄에게 최대한의 협상 기회를 보장하기 위하여 위와 같은 방식으로 실시협약 체
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결기한을 연장해 준 것으로 보이므로, 상당 기간 동안 협상을 진행하였음에도 쌍방의 
의견 차이로 합의안이 도출될 수 없어 어느 일방이 협상 종결을 원하게 되면 그 무렵 
실시협약 체결기한은 도래한다고 보아야 하고, 실시협약 체결기한의 한계를 설정하기 
위해 별도로 기한의 종기에 관한 합의를 하여야만 하는 것은 아니다.
⑶ 피고는 2023. 11. 20. 원고 컨소시엄에게 ‘13차례의 실시협상에도 불구하고 
합의(안)이 도출되지 않아 더 이상 협상이 불가하다’는 이유로 실시협상 종결의 의사를 
표시하였으므로, 그 무렵 실시협약 체결기한은 도래하였고 할 것이다. 따라서 원고 컨
소시엄은 실시협상 체결기한 내에 실시협상을 체결하지 않은 것이고, 원고 컨소시엄이 
실시협상 체결기한 내에 실시협상을 체결하지 않은 데에는 아래에서 보는 바와 같이 
정당한 사유가 있다고 보이지 않는다. 
① 이 사건 사업의 사업구역 내 용도지역은 일반상업지역으로 계획하고, 주
거지역으로 용도지역 계획은 불가하고(공모지침서 제8조 제3항), 국내·외 관광객이 머
무는 체류형 관광 구현 및 도심 공동화 방지를 위하여 숙박시설과 문화관광복합시설이 
반드시 포함되어야 하며(공모지침서 제8조 제4항), 사업신청자는 이러한 사항들을 고려
하여 사업계획을 수립하여야 한다(공모지침서 제8조). 제출된 사업계획서는 수정 또는 
보완할 수 없다(공모지침서 제13조). 사업계획서 평가항목 및 평가요소별 배점 기준에 
의하면, 숙박시설 활성화를 위한 연계방안, 도입시설 주요 테넌트(Tenant) 확보 여부에 
16점부터 40점까지 배점을, 미분양(임대) 해소방안의 적정성에 8점부터 20점까지 배점
을 부여하고 있고, 주거시설의 도입은 세대수에 따라 총 100점까지 감점하고 있다(공
모지침서 제19조). 사업신청자가 단독인 경우 총점 800점 이상을 득점하여야 한다(공
모지침서 제22조). 아울러, 이 사건 사업에 관한 공모 작성 지침(이하 ‘사업계획서 작성 
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지침’이라 한다)에 따라 사업신청자는 관계 법규를 준수하여야 하고(사업계획서 작성 
지침 제6조 제2항), 마산해양신도시 외곽호안에 조성 중인 친환경 호안산책로와 연계
하여 친수형 스트리트몰 등 저층(지상 2~3층) 상업시설 계획을 제시하여야 한다(사업
계획서 작성 지침 제7조 제1항 제7호).
② 이와 같이 이 사건 사업은 창원시의 근로·고용 분야, 문화·관광·스포츠 
분야에 대한 만족도를 증진하고 지역의 성장을 견인할 수 있는 문화관광거점을 조성하
는데 주된 목적을 두고 있고, 관광객 유치를 위한 숙박시설을 주요시설로 하되, 주거시
설의 도입은 최소화하고 있다. 피고는 마산해양신도시 개발방향 수립 연구를 통해 글
로벌 랜드마크를 조성한다는 창원시의 공공성 추구와 민간투자자의 수익성 추구가 충
돌될 우려가 있으므로 적절한 조화 및 유도가 필요하고, 수익성 중심의 대규모 공동주
택 건설은 지양하도록 충분한 설명과 논의가 필요함을 이 사건 사업의 과제로 삼고 있
기도 하였다. 
③ 원고 컨소시엄은 ‘공동주택 999세대, 오피스텔 740호, 생활형숙박 1,280
호, 쇼핑몰 지상 5층, 지하 1층’을 주요시설로 하여 피고에게 사업계획서를 제출하였는
데, 약 2개월에 걸쳐 7차례의 실시협상이 진행되는 과정에서 원고 컨소시엄은 피고에
게 ‘생활숙박시설의 주거 형태를 불허하는 건축법령 개정으로 분양불가 위험이 있으므
로 생활숙박시설을 오피스텔로 변경하고자 한다’라는 협상안을 제시하였다. 8차 실시협
상에서 원고 컨소시엄은 피고에게 ‘공동주택이 벌점이 있다 보니 생활숙박시설로 주거
를 확보하려고 하였는데, 부동산 규제로 인해 생활숙박시설을 숙박시설 용도로만 사용
할 수 있으니, 협약서에 생활숙박시설을 개별 주거분으로 분양이 어려울 경우에는 오
피스텔로 변경해서 분양을 할 수 있다는 문구를 넣었으면 한다’라는 취지로 제안하였
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고, 이에 대하여 피고는 ‘이 사건 사업과 관련하여 지역사회는 주거 문제를 가장 민감
하게 생각하고 있고, 그 부분은 변경하기 어렵다는 입장을 분명하게 밝힌다’라는 취지
로 답변하였다. 이어 9차부터 11차 실시협상에 이르기까지 원고 컨소시엄은 ‘생활숙박
시설을 오피스텔로 변경 협약서 반영 요청’, ‘생활숙박시설 주거 형태 불허 법령개정으
로 오피스텔 변경 요청’이라는 내용으로 협상안을 제시하였고, 피고는 ‘수익성에 관한 
원고 컨소시엄의 입장은 이해되나, 해양신도시를 바라보는 지역사회, 의회의 입장에서 
주거시설에 대한 부정적인 시각으로 인해 원고 컨소시엄의 제안을 받아들이기 어렵다’
라는 취지로 답변하였다. 또한 12차, 13차 실시협상에서 원고 컨소시엄은 ‘지역 특성상 
순수 관광 목적으로는 어려운 지역이기 때문에 주거 쪽으로 가기 위해 생활숙박시설을 
계획하였으나 정부 정책이 강화되었으니, 실시협약 체결 시 시장상황, 총괄계획가 의견 
등 반영하여 오피스텔로 변경을 요청하며, 제안이 받아들여지지 않을 경우 사업 진행
이 어렵다’라는 취지로 협상안을 제안하였고, 피고는 ‘원고 컨소시엄에서 요구하는 사
항은 창원시에서 수용 불가’라는 취지로 답변하였다. 이처럼 쟁점 안건에 관하여는 원
고 컨소시엄과 피고의 의견이 전혀 좁혀지지 않았다.
④ 그런데 이 사건 사업의 기본 개발방향은 주변 상권 및 기존 주거지와 조
화되는 체류형 관광거점을 육성하기 위해 주거시설은 필요 최소한으로만 조성하겠다는 
것이므로, 생활숙박시설을 주거 목적으로 분양할 수 있으리라고 전제한 원고 컨소시엄
의 입장은 이 사건 사업의 개발방향과는 배치된다. 또한 원고 컨소시엄이 실시협약의 
체결을 완료하여 민간복합개발시행자 지위를 득하면 창원시와 상호 협의를 통해 사업
계획을 조정할 수 있는 것이지만(공모지침서 제43조 제2항), 이는 실시협약 체결이 완
료된 이후 사업 시행 과정에서의 절차이기도 하고, 사업계획의 조정은 사업의 주된 목
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적에서 벗어나지 않는 변경이어야 하는데, 쟁점 안건에 대한 원고 컨소시엄의 입장은 
체류형 관광도시를 구현하려는 공모지침서 제8조의 취지와는 상반되는 측면이 있으므
로, 상호 협의를 통한 조정이 곤란한 사안으로 보인다.
⑤ 생활숙박시설은 건축물의 용도상 숙박시설임에도 불구하고 거주용으로 
사용되는 경우가 많은 실정이었는데, 건축법령이 개정되면서 생활숙박시설은 공중위생
관리법에 따라 숙박업 신고를 해야 하는 시설로 명확하게 규정되었고(2021. 5. 4. 건축
법 시행령 제31668호 일부 개정), 생활숙박시설이 주택으로 사용되지 않도록 관리를 
강화하기 위한 개정이 이루어지기도 하였다(2021. 11. 2. 건축법 시행령 제32102호 일
부 개정, 2021. 11. 2. 건축물의 분양에 관한 법률 시행령 제32103호 일부 개정). 그런
데 2021. 5. 31. 이 사건 공모가 있었고, 원고 컨소시엄은 2021. 8. 30. 이 사건 공모에 
참여하여 2021. 10. 8. 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정되었으므로, 원고 컨소시
엄은 피고에게 사업계획서를 제출하여 우선협상대상자로 선정될 때에 이미 생활숙박시
설에 대한 규제가 강화된 사실을 알고 있었다고 보인다. 그럼에도 원고 컨소시엄은 주
관적인 예측이나 부동산 정책에 관한 변수에 기대어 생활숙박시설을 상당 규모 계획한 
것으로 보이는데, 숙박용인 생활숙박시설을 업무용뿐만 아니라 주거용으로도 활용 가
능한 오피스텔로 변경하려는 원고 컨소시엄의 제안은 이 사건 사업의 목표에 비추어 
피고가 받아들이기 어려운 안건으로 보인다.
⑥ 이처럼 원고 컨소시엄은 이 사건 공모에 참여할 때 이 사건 사업의 개발
방향을 숙지하고 있었고, 그에 따라 사업계획서를 작성·제출하였으며, 피고가 쟁점 안
건을 수용할 수 없다고 수차례 답변하였음에도 지속적으로 쟁점 안건에 관한 재고를 
요청하였다. 결과적으로 쟁점 안건은 협상대상이 아니라고 주장하는 피고와 경제성을 
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반영하여 사업계획서를 수정하려는 원고 컨소시엄 사이에 협상이 이루어지지 않았다고 
보아야 한다.
⑦ 원고는 피고가 돝섬 보도교에 대한 공공기여, 8.8% 이상의 초과이익 전
부에 대한 공공기여를 요구하는 등 피고의 무리한 공공기여 확대 방안이 실시협상 장
기화의 원인이었다고 주장한다. 그런데 공공기여 방안은 초기부터 실시협상의 대상이
었고, 피고는 ‘돝섬 보도교 설립’을 제안하였다가 원고 컨소시엄의 거절 의견을 수용하
여 협상안에서 철회하였다. 이후 피고가 예상 사업수익률을 초과하는 수익은 공공기여
분으로 전환해 줄 것을 요청하여, 그 공공기여분의 비율에 관한 논의가 이루어졌고, 12
차 실시협상에서 양측의 제안을 절충하는 방안으로 이견이 좁혀졌으며, 13차 실시협상
에서도 12차 실시협상과 동일한 안에 대하여 원고 컨소시엄이 이를 수용할 것인지 여
부만을 남겨두고 있는 상황이었다. 따라서 피고의 무리한 공공기여 요구가 실시협약 
체결에 있어 가장 큰 걸림돌이었다고 보기는 어렵다.
⑷ 원고는 13차 실시협상 이후 피고가 원고 컨소시엄에게 부여한 최종 입장 
회신기한은 연장된 기한까지 포함해 총 4영업일에 불과하므로 행정절차법 제21조 제3
항이 의견제출기한으로 정한 10일보다 현저히 짧아 부당하다고 주장한다. 그러나 아래
에서 보는 바와 같이 원고 컨소시엄에게 실시협약 체결을 위한 충분한 기회가 부여되
었다고 판단된다.
① 이 사건 사업에 관한 실시협상은 잠정 중단되었다가 재개되기까지 약 9
개월을 제외하고 약 14개월에 걸쳐 진행되었다. 협상 안건 12개 항목 중 6개 항목은 2
개월 만에 합의가 되었다. 실시협약 체결기한이 원칙적으로 90일이고, 피고가 원고 컨
소시엄의 요청에 따라 실시협약 체결기한을 ‘실시협상 합의(안) 도출 시까지’로 연장하
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였다는 점을 감안하면, 약 12개월이라는 기간은 실질적인 협상을 완료할 수 있는 시간
이라고 할 수 있다.
② 피고가 13차 실시협상에 대한 최종 입장 회신기한으로 원고 컨소시엄에
게 부여한 기한은 피고가 그 이전의 실시협상에서 원고 컨소시엄에게 부여한 입장 회
신기한에 비하면 짧기는 하였다. 그러나 12차, 13차 실시협상에서 쟁점 안건 등에 대
한 서로의 입장이 정리되었다고 보이는 점, 13차 실시협상은 새로운 쟁점을 논의하는 
자리가 아니라 약 12개월 간 계속 논의해왔던 사항들을 결정하는 자리였으므로 원고 
컨소시엄의 빠른 회신을 기대할 수 있었다고 보이는 점, 원고 컨소시엄도 피고가 제시
한 회신기한(2영업일)에 동의하였던 점, 피고는 원고 컨소시엄의 요청으로 회신기한을 
2영업일 연장하였던 점 등을 고려할 때, 원고 컨소시엄에게 주어진 최종 입장 회신기
한이 원고 컨소시엄의 의견제출 기회를 박탈할 정도로 단기였다고 보기는 어렵다. 
③ 위 최종 입장 회신기한이 부당하게 짧은지 여부는 13차 실시협상 이후의 
사정만이 아니라 원고 컨소시엄에게 주어졌던 실시협약 체결기한과 실시협상 과정 전
체를 놓고 살펴야 한다. 앞에서 본 바와 같이, 피고는 원고 컨소시엄에게 이례적으로 
긴 실시협상 체결기한을 부여하였고, 실시협상이 재개된 이후부터는 원고 컨소시엄에
게 피고의 의견이 최대한 수용될 수 있는 최종 협상이 되기를 희망하는 태도를 내비추
었으며, 약 12개월에 걸쳐 실시협상이 진행되는 동안 쟁점 안건에 관하여는 수용 불가
의 입장을 분명하게 밝혔다. 12차 실시협상에서 원고 컨소시엄은 쟁점 안건 등에 대한 
피고의 의견을 수용하는 태도를 보였다가 재논의를 요청하였고, 피고는 이를 받아들여 
13차 실시협상을 개최하기에 이르렀다. 그렇다면 원고 컨소시엄은 이미 상당한 실시협
상의 기회를 부여받았다고 볼 수 있고, 원고 컨소시엄의 의견진술권 등 권리 행사에 
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실질적으로 지장이 초래되었다고 보기 어렵다.
④ 위와 같은 전체적인 협상 과정 및 경위 등에 비추어 볼 때 최종 입장 회
신기한이 단기였다는 사정만으로 이 사건 처분의 독자적인 취소사유에 이를 정도의 절
차적 흠이 존재한다고 볼 수 없다.
⑤ 피고가 원고 컨소시엄에게 쟁점 안건에 관한 최종 입장의 회신을 요청한 
것은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분이 아니므로, 이와 관련하여 
처분의 사전 통지에 관한 행정절차법 제21조 제3항 규정은 적용되지 않는다.
2) 제2 처분사유의 존부
가) 공모지침서 규정 내용
공모지침서 제24조 제1항 제3호는 시업신청 무효 사유가 있거나, 요구사항 미
반영, 허위인 내용 또는 중대한 오류가 있는 사업계획서(부속서류 포함)를 제출하여 우
선협상대상자로 지정을 받은 경우 창원시는 우선협상대상자 지정을 취소할 수 있다고 
규정하고 있다.
나) 구체적 판단
앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음 사정들을 종합해보면, 원고 컨소시엄
이 피고에게 제출한 사업계획서에 공모지침서 제24조 제1항 제3호의 사유가 있다고 
보기 어려우므로, 제2 처분사유는 존재하지 않는다.
⑴ 공모지침서 제24조 제1항 제3호는 ‘사업신청 무효사유’, ‘요구사항 미반영, 
허위 또는 중대한 오류가 있는 사업계획서 제출’을 우선협상대상자 지정 취소사유로 
삼고 있고, 공모지침서 제15조에 따라 ‘사업신청 무효 사유’에는 공모지침서 제8조의 
사업계획 내용을 반영하지 않은 사업계획서를 제출한 경우, 제출된 신청 서류에 위조
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된 서류 또는 허위의 내용이 포함되어 있는 경우 등이 포함된다. 이처럼 공모지침서 
제24조 제1항 제3호는 사업신청자의 자격 또는 사업계획서의 내용에 원시적으로 하자
가 있는 경우를 상정하고 있다.
⑵ 피고는 원고 컨소시엄이 스스로 계획한 생활숙박시설에 대하여 지속적으로 
용도변경을 요구하고, 생활숙박시설을 숙박용이 아닌 주거용으로 분양하고자 하였다는 
것은 처음부터 이행 불가능한 사업계획서를 제출하여 우선협상대상자로 선정된 것으로 
볼 수 있다고 주장한다. 그러나 원고 컨소시엄은 처음에는 건축법령의 개정에도 불구
하고 사업계획서와 같은 규모의 생활숙박시설을 계획하였으나, 생활숙박시설 관련 정
책이 갈수록 강화되자 수익성 저하를 우려하여 용도변경을 협상안으로 제안하였던 것
이지, 우선협상대상자로 선정될 당시부터 생활숙박시설에 대한 건축 의지와 준공 능력
이 전혀 없었다고 보이지는 않는다. 따라서 이를 두고 원고 컨소시엄이 ‘처음부터 이행 
불가능한 사업계획서’, 즉 ‘요구사항 미반영, 허위 또는 중대한 오류가 있는 사업계획
서’를 제출하였다고 평가하기는 어렵다.
⑶ 피고는 ‘원고 컨소시엄이 우리 시 개발방향과 어긋나 수용할 수 없는 생활
숙박시설 용도변경 사항에 대해서 당초 사업계획서 내용대로 사업을 추진해 달라는 우
리 시 요구를 수용하지 않았다’라는 점을 처분사유로 들고 있는데, 이는 실시협상 과정
에서 원고 컨소시엄이 생활숙박시설의 용도변경 의견을 관철하여 사업계획서대로 추진
되기를 원하는 피고와 결국 합의에 도달하지 못하였다는 것으로, 제1 처분사유에 포섭
되는 내용으로 보이고, 제2 처분사유에 해당한다고 보기는 어렵다.
다. 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단
1) 관련 법리
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이 사건 사업은 도시개발법에 따른 도시개발사업으로, 도시개발법 등 관계 법령
은 복합개발시행자 등을 선정함에 있어 구체적인 선정기준, 평가방법 등을 규정하고 
있지 않다. 이 사건 사업과 같이 사업제안을 공모하여 민간주도로 사업을 추진하는 경
우 사업신청자의 참여 유인 부여 필요와 공공성 유지라는 상충하는 가치를 조화시키기 
위하여 주무관청의 전략적이고 전문적인 정책의 수립ㆍ실행이 필요하고, 수시로 변화
하는 관련 시장의 현실에 탄력적으로 대응할 필요가 있으므로, 주무관청이 사업신청자
로부터 최초 제안이나 사업계획서를 받은 후 그 사업계획서를 받아들여 그 개발사업을 
추진할지 여부를 결정하는 행위, 특정 사업신청자를 우선협상대상자로 지정하는 행위, 
우선협상대상자와 협상을 중단하고 그 지정을 취소하는 행위 또는 실시협약을 체결함
으로써 복합개발시행자로 지정하는 행위는 도시개발법 등 관계 법령에 배치되지 않는 
범위 내에서 주무관청의 광범위한 재량과 자율적인 정책 판단에 맡겨진 사항이라고 할 
것이다(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020다222382 판결 취지 등 참조).
2) 구체적 판단
앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음 사정들을 종합해보면, 이 사건 처분에 
사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 
어렵다.
가) 우선협상대상자는 실시협약 체결 등에 관하여 주무관청과 우선적으로 협상
할 자격을 갖는데, 이는 민간복합개발시행자 지위를 득하기 전 단계에서 협상대상자로
서의 권리에 머무는 것이다. 따라서 주무관청으로서는 우선협상대상자와의 협상 과정
에서 세부적인 사업계획이 사업시행조건이나 목적에 맞지 않는 경우 공익상 필요에 따
라 우선협상대상자 지정을 철회할 수 있다.
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나) 수차례의 실시협상 과정에서 원고 컨소시엄은 공모지침서에 따라 사업계획
은 조정할 수 있는 것이고, 수익성, 사업성을 고려하여 생활숙박시설에서 오피스텔로의 
용도변경이나 호실 개수의 변경은 허용되어야 한다는 입장을 견지하였다. 반면, 피고는 
지역주민의 의견을 수렴하여 이 사건 공모에서는 주거시설을 최소화하면서도 야간 공
동화 방지, 주거와 상권의 조화를 위해 일정 규모 이상의 숙박시설을 도입하고자 하였
다. 이러한 이 사건 사업의 목표를 고려할 때 위와 같은 원고 컨소시엄의 입장은 피고
가 수용할 수 있는 성격의 것이 아니었다고 보인다.
다) 원고는 청문절차에서 ‘실시협약서에 생활숙박시설 용도변경 명기 불가’라는 
창원시 의견에 동의하였으므로 실시협상 종결(결렬)의 원인이 해소되어 이 사건 처분
을 유지할 실익이 없다고 주장하나, 쟁점 안건의 핵심은 ‘공모지침서에 따라 사업계획 
조정이 가능하므로 미리 실시협약에 생활숙박시설의 용도변경이 가능함을 명시할 것인
지 여부’가 아니라 ‘사업계획서를 수정하는 의미로 생활숙박시설의 규모를 대폭 줄이고 
오피스텔의 규모를 대폭 늘리는 등 정부 정책에 따라 탄력적으로 조정하여 미분양에 
대한 위험 분배를 허용할 것인지 여부’이므로, 원고가 청문절차에서 ‘실시협약서에 생
활숙박시설 용도변경 명기 불가’라는 창원시 의견에 동의한다는 의사를 밝혔다고 하더
라도 실시협상 종결(결렬)의 원인이 근본적으로 해소된 것은 아니다. 피고는 공모구역
의 주거지역화에 대한 문제의식을 가지고 있었고, 쟁점 안건의 수용은 이 사건 사업의 
목적에 맞지 않다고 보아 이 사건 처분으로 나아갔다. 이러한 피고의 판단이 현저히 
불합리하다고 보기는 어렵고, 위 나.항에서 본 바와 같이 최종 입장 회신기한이 지나치
게 짧아 원고 컨소시엄의 절차적 기회가 박탈되었다고 보기도 어렵다.
라) 원고 컨소시엄과 피고는 쟁점 안건에 대한 견해차를 좁히지 못하였는데, 이
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를 무시하고 실시협약 체결을 강행하는 것보다는 우선협상대상자 선정을 취소하는 것
이 사업시행 단계에서 이루어지는 실시협약의 해제에 비하여 사익 침해의 정도가 덜하
고, 사업의 신속·원활한 진행이라는 공익에도 부합한다.
마) 이 사건 처분으로 인하여 원고 컨소시엄은 우선협상대상자 지정에 따라 납
부한 협약체결보증금을 반환받지 못하는 등 경제적 불이익을 입을 것으로 보인다. 그
러나 이 사건 처분은 원고 컨소시엄과 피고 간 협상 종결(결렬)에 의한 것인데, 우선협
상대상자로 선정되었다고 하더라도 협상이 결렬되면 실시협약이 체결되지 않을 수 있
는 것이므로, 협상 종결(결렬)은 원고 컨소시엄도 예상 가능한 위험에 해당한다. 나아
가 이 사건 사업이 장기간 지연될 위험을 방지하고, 이 사건 사업의 본래 목적을 달성
하고자 하는 공익이 원고 컨소시엄의 사익 침해를 정당화할 수 있을 만큼 크다고 보인
다.
라. 소결
여러 처분사유 중 일부가 인정되지 않는다고 하더라도 나머지 처분사유만으로도 
처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 보아 취소하여서는 안 된다
(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 등 참조). 이 사건 처분사유 중 제2 처분
사유는 존재하지 않으나, 제1 처분사유로 이 사건 처분의 정당성이 인정되고, 이 사건 
처분에 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한
다.
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재판장 판사 곽희두
판사 유원주
판사 김성권
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별지1
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별지2
관계 법령
▣ 도시개발법
제11조(시행자 등)
① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정
한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자
나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가나 지방자치단체
제26조(조성토지등의 공급 계획) 
① 시행자는 조성토지등을 공급하려고 할 때에는 조성토지등의 공급 계획을 작성하여야 하며, 
지정권자가 아닌 시행자는 작성한 조성토지등의 공급 계획에 대하여 지정권자의 승인을 받
아야 한다. 조성토지등의 공급 계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 조성토지등의 공급 계획의 내용, 공급의 절차ㆍ
기준, 조성토지등의 가격의 평가, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
▣ 도시개발법 시행령(2025. 1. 31. 대통령령 제35241호로 일부 개정되기 전의 것)
제57조(조성토지등의 공급방법 등)
⑤ 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2항 및 제3항에도 불구하고 수의
계약의 방법으로 조성토지등을 공급할 수 있다.
6. 법 제11조 제1항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 시행자가 도시개발구역에서 
도시발전을 위하여 복합적이고 입체적인 개발이 필요하여 국토교통부령으로 정하는 절
차와 방법에 따라 선정된 자에게 토지를 공급하는 경우
▣ 도시개발법 시행규칙(2025. 1. 31. 국토교통부령 제1446호로 일부 개정되기 전의 것)
제24조(복합개발시행자에 대한 토지공급) 
① 영 제57조 제5항 제6호에 따라 수의계약의 방법으로 토지를 공급받을 자(이하 "복합개발시
행자"라 하며, 법인을 설립하여 사업시행자로 하려는 자를 포함한다)를 선정하는 경우에는 
다음 각 호의 절차와 방법에 따라야 한다.
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1. 공모는 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 다음 각 목의 사항
을 1회 이상 공고하고, 응모기간은 90일 이상으로 할 것
가. 공모 대상 토지 현황
나. 공모참가자격 및 공모일정
다. 그 밖에 시행자가 필요하다고 인정하는 사항
2. 시행자는 분야별 전문가로 구성된 선정심의위원회를 구성하여 평가를 거쳐 복합개발시
행자를 선정할 것
3. 그 밖에 선정심의위원회의 구성, 평가기준, 선정방법, 협약서 체결 등에 필요한 사항은 
시행자가 정하고, 평가기준은 일반국민에게 공개할 것
▣ 행정절차법
제21조(처분의 사전 통지) 
① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 
각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.
6. 의견제출기한
③ 제1항 제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 
한다.