[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합85369 - 시정요구처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2023구합85369 - 시정요구처분취소.pdf

0.19MB

[행정] 서울행정법원 2023구합85369 - 시정요구처분취소.docx

0.01MB

 

 

- 1 -
서 울 행 정 법 원
제 6 부
판 결
사 건 2023구합85369 시정요구처분취소
원 고 A
피 고 방송통신심의위원회
변 론 종 결 2025. 3. 28.
판 결 선 고 2025. 5. 16.
주 문
1. 피고가 2023. 10. 30. 원고에 대하여 한 심의번호 사보-23-76-**** 시정요구, 심의번
호 사보-23-76-**** 시정요구, 심의번호 사보-23-76-**** 시정요구를 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
- 2 -
가. 원고는 ① 2022. 8. 11. 원고의 홈페이지에 ‘8.15 전국노동자대회 연대사-B 중앙
위원회’라는 제목의 글을, ② 2022. 8. 13. 원고의 홈페이지에 ‘[보도자료] 한미연합군사
연습 반대! 한미일 군사협력 반대! 민족의 자주, 평화, 대단결을 위한 남북노동자 3단체 
결의대회’라는 제목의 글을, ③ 2022. 8. 13. 원고의 홈페이지에 [보도자료] 한미연합군
사연습 중단! 한미일군사협력 반대! 반민생 반통일 윤석열의 대결정책 규탄한다! 8.15 
전국노동자대회‘라는 제목의 글을 각 게시하였다(이하 순서대로 ‘이 사건 1, 2, 3게시
물’이라 하고, 위 각 게시물을 통틀어 ‘이 사건 각 게시물’이라 한다).
나. 피고는 2023. 10. 30.「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 ‘방통
위법’이라 한다) 제21조 제3호, 제4호, 방통위법 시행령 제8조에 따라 이 사건 각 게시물
을 심의1)한 후,「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」(이하 ‘정보통신망
법’이라 한다) 제44조의7 제1항 제8호, 국가보안법 제7조를 적용하여 ‘이 사건 각 게시물
이 국가보안법상 금지행위인 반국가단체(북한)의 체제 및 일방적인 주의·주장을 선전·선
동하거나 김일성 일가를 찬양·미화하는 내용 등을 제공하고 있다’는 이유로 원고에게 이 
사건 각 게시물을 삭제하라는 시정요구를 하였다(이하 ‘이 사건 시정요구’라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 
이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 시정요구의 처분성 여부 : 피고의 본안 전 항변에 관한 판단
관계 법령의 내용과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 
1) 순서대로 심의번호 사보-23-76-****, 심의번호 사보-23-76-****, 심의번호 사보-23-76-****
- 3 -
같은 사정 등을 종합하면, 이 사건 시정요구는 정보통신서비스제공자 또는 게시판 관
리·운영자의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 공권력의 행사에 따른 행정작용으로서 
항고소송의 대상이 된다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.
가. 피고는 방통위법 제21조 제3호, 제4호, 방통위법 시행령 제8조에 따라 이 사건 
시정요구를 하였다. 이러한 피고의 시정요구를 받은 경우 정보통신서비스제공자 또는 
게시판 관리ㆍ운영자는 조치결과를 통보하여야 할 법적 의무를 부담하고(방통위법 시
행령 제8조 제3항), 이에 따르지 않는 경우 방송통신위원회의 해당 정보 취급거부·정지 
또는 제한명령이라는 법적 조치가 예정되어 있다(정보통신망법 제44조의7 제3항). 또한 
행정기관인 피고가 이러한 시정요구를 하는 자체가 표현의 자유를 제한하는 결과가 될 
수 있고 피고 역시 이를 의도하거나 또는 적어도 예상하였다고 볼 수 있으므로, 이는 
규제적․구속적 성격을 갖는 것으로 공권력 행사라고 볼 수 있다(헌법재판소 2012. 2. 
23. 선고 2011헌가13 전원재판부 결정 등 참조).
나. 정보통신서비스제공자 또는 게시판 관리·운영자로 하여금 정보통신망법 제44조
의7 제3항에서 정한 방송통신위원회의 정보처리 거부·정지·제한명령에 대하여 불복하
거나 그 명령 불이행에 따른 형사처벌(정보통신망법 제73조 제5)에 대하여만 다툴 수 
있도록 하는 것보다는 그에 앞서 피고의 시정요구에 대하여 다툼으로써 분쟁을 조기에 
근본적으로 해결할 수 있다. 
다. 피고도 처분성이 있다는 전제에서 이 사건 시정요구 당시 원고에게 ‘이 사건 시
정요구에 대하여 이의가 있는 경우 시정요구를 받는 날로부터 15일 이내에 이의신청할 
수 있고, ｢행정심판법｣, ｢행정소송법｣ 등 관련 법규에 따라 행정심판 및 행정소송을 제
기할 수 있음을 알려 드립니다’라고 안내하였다. 
- 4 -
4. 이 사건 시정요구의 적법 여부
가. 행정절차법 제23조 제1항 위반 여부에 관한 판단
앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래
와 같은 사정 등을 종합하면, 이 사건 시정요구가 행정절차법 제23조 제1항에서 정한 
처분의 이유제시 의무를 위반하였다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
1) 이 사건 시정요구 처분서에 명시된 적용법규와 위반행위(문제내용)에 비추어 
보면, 이 사건 각 게시물이 국가보안법상 이적표현물에 해당한다는 이유로 피고가 이 
사건 시정요구를 하였음을 충분히 알 수 있다. 
2) 원고는 이 사건 시정요구로부터 1개월 이내에 이 사건 소를 제기하였고 이 
사건 각 게시물에 국가보안법 제7조를 위반한 위법이 없다는 실체적 위법성을 다투고 
있는바, 원고가 이 사건 시정요구에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 
지장이 없었던 것으로 보인다.
3) 표현물에 이적성이 있는지 여부는 표현물의 전체적인 내용 등을 종합하여 
결정하여야 하므로, 이 사건 각 게시물 중 어느 표현이나 문장이 국가보안법 제7조에 
위반되는 것인지 구체적으로 특정하지 않았다고 하더라도 행정절차법 제23조 제1항에
서 정한 이유제시의무를 위반하였다고 볼 수 없다. 
나. 이 사건 각 게시물이 국가보안법상 이적표현물인지 여부에 관한 판단
1) 관련 법리
정보통신망법 제44조의7 제1항 제8호는 누구든지 정보통신망을 통하여 ‘국가보
안법에서 금지하는 행위를 수행하는 내용의 정보’를 유통하여서는 아니 된다고 규정하
고 있는데, 이때 ‘국가보안법에서 금지하는 행위를 수행하는 내용의 정보’에는 국가보
- 5 -
안법에서 금지하는 행위에 해당하는 정보는 물론, 국가보안법에서 금지하는 행위의 직
접적인 수단이거나 국가보안법 제7조 제5항이 정한 이적표현물에 해당하는 등 금지행
위의 객체에 해당하는 경우 등도 포함된다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2012두26432 판
결 등 참조). 한편 국가보안법상 이적표현물로 인정되기 위해서는 그 표현물의 내용이 
국가보안법의 보호법익인 국가의 존립·안전과 자유민주적 기본질서를 위협하는 적극적
이고 공격적인 것이어야 하고, 표현물에 이와 같은 이적성이 있는지 여부는 표현물의 
전체적인 내용뿐만 아니라 그 작성의 동기는 물론 표현행위 자체의 태양 및 외부와의 
관련사항, 표현행위 당시의 정황 등 제반 사정을 종합하여 결정하여야 한다(대법원 
2010. 7. 23. 선고 2010도1189 전원합의체 판결 참조).
2) 인정사실
가) 원고는 자체적으로 운영하는 홈페이지(비실명화로 생략)에 언론사에 배포하
는 보도자료, 기자회견문, 입장문, 선전물, 조합원 교육자료 등 각종 자료를 게시하고 있다.
나) 원고는「남북교류협력에 관한 법률」(이하 ‘남북교류협력법’이라 한다) 
제9조의2 제1항에 따라 통일부장관에게 ‘남북노동자3단체 연대교류사업을 위하여 B와 
2022. 7. 25.부터 2023. 7. 24.까지 전화 또는 팩스의 방법으로 접촉하겠다’는 취지로 
북한주민접촉신고를 하였고, 2022. 7. 21. ‘북한주민접촉결과보고서 제출’ 등을 조건으
로 위 신고가 수리되었다.
다) 원고는 2022. 8. 13. 개최하는 ‘8.15 전국노동자대회’를 맞아 2022. 8. 4. 
B에게 이 사건 1, 2게시물에 포함된 ‘남북노동자 3단체 공동결의문’ 초안을 송부하였
고2), 2022. 8. 11. B로부터 수정된 위 공동결의문과 이 사건 1, 3게시물에 기재된 ‘민
2) 이 사건 1게시물에는 북한식 표현으로, 이 사건 2게시물에는 우리나라 표준어식 표현으로 기재되어 있다. 
- 6 -
주노총에 보내는 연대사’를 송부받았다.
라) 원고는 2022. 8. 11. ① 위 ‘민주노총에 보내는 연대사’와 최종 수정된 
‘공동결의문’이 포함된 이 사건 1게시물을 게시하였고, 2022. 8. 13. ② 언론사에 같은 
날 9:30경 개최 예정인 ‘남북노동자 3단체 결의대회’ 계획을 소개하고 취재를 요청하는 
내용과 위 ‘공동결의문’이 포함된 이 사건 2게시물과, ③ 언론사에 같은 날 14:00경 개
최 예정인 ‘8.15 전국노동자대회’ 계획을 소개하고 취재를 요청하는 내용과 위 ‘민주노
총에 보내는 연대사’가 포함된 이 사건 3게시물을 각각 게시하였다. 
마) 국가정보원은 이 사건 1게시물에 대하여 삭제조치가 필요하다는 이유로 
심의요청을 하였으나, 2023. 2. 20. 열린 피고의 통신심의 소위원회는 시정을 요구할 
사안이 아니라며 ‘해당 없음’ 의결을 하였다. 
바) 국가정보원은 2023. 9. 19. 이 사건 각 게시물에 대하여 삭제조치가 필
요하다는 이유로 다시 심의요청을 하였고, 피고는 국가정보원으로부터 추가 자료를 송
부받은 후 2023. 10. 30. 원고에 대하여 이 사건 시정요구를 하였다.
[인정근거] 앞서 든 증거들, 갑 제4, 5, 7 내지 10호증, 을 제1 내지 4, 7 내지 11호증의 
각 기재, 변론 전체의 취지
3) 국가보안법 적용배제 여부
남북교류협력법 제3조는 ‘남한과 북한의 왕래·접촉·교역·협력사업 및 통신 역무 
제공 등 남한과 북한 간의 상호 교류와 협력을 목적으로 하는 행위에 관하여는 이 법
률의 목적 범위에서 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다’고 규정하고 있고, 남한과 
북한을 왕래하는 행위가 위 조항에 해당될 경우 국가보안법의 적용이 배제될 수 있다
(대법원 1999. 12. 28. 선고 99도4027 판결 참조). 
- 7 -
그러나 원고가 교류를 통하여 북한 측으로부터 받은 문서를 우리나라 정보통신
망에 공연히 게시하는 것은 남북교류협력법의 목적 범위에서 벗어나는 것이어서 위와 
같은 게시행위에 대하여 국가보안법 적용이 배제된다고 볼 수 없고, 통일부장관이 원
고와 B 사이의 접촉신고를 수리하였다고 하여 국가가 접촉과정에서 교류한 개별 문건
의 내용을 심사하여 이적성 여부를 판단하고 승인한 것이라고 볼 수도 없다. 이 사건 
각 게시물에 관하여 남북교류협력법에 근거하여 국가보안법 적용이 배제된다고 볼 수 
없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
4) 이적표현물 해당 여부
앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들에 갑 제13 내지 17호증의 각 기재 및 변
론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정 등을 종합하면, 피고가 제출한 
증거만으로는 이 사건 각 게시물이 정보통신망법 제44조의7 제1항 제8호에서 정한 ‘국
가보안법에서 금지하는 행위를 수행하는 내용의 정보’에 해당한다는 점을 인정하기에 
부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
가) 이 사건 각 게시물에는 ‘한미합동군사연습 반대’, ‘한미일군사협력 반대’, 
‘미국과 보수집권세력에 대한 투쟁’, ‘미국에 대한 종속성’ 등의 내용이 포함되어 있고, 
그 내용은 평소 북한이 주장하여 온 내용과 상당 부분 유사한 측면이 있다. 또한 우리
나라의 외교관계나 주변국의 역할에 관한 편향되거나 왜곡된 인식이 일부 존재하고 남
북한이 이념적·군사적으로 엄연히 대치하고 있는 현재 남북관계에서의 미국의 역할을 
부정적으로 평가하는 등 이념적·역사적 인식의 편향성이 보이기는 한다.
나) 그러나 이를 넘어 이 사건 각 게시물에는 국가의 존립·안전과 자유민주
적 기본질서를 위협하는 북한의 다른 주장, 가령 주체사상, 선군정치, 강성대국론, 핵실
- 8 -
험 찬양 등을 맹목적으로 추종하면서 북한의 체제나 군사력의 우월성을 일방적·극단적
으로 찬양하고 북한의 핵보유와 군사적 도발을 정당화하는 내용 또는 대한민국의 체제
와 기본질서를 부정하는 내용은 포함되어 있지 않다.
다) 이 사건 각 게시물에서 비판하는 한미연합훈련이나 한미 동맹관계 등에 
관한 것은 앞서 본 북한의 주체사상 등과 달리 우리 사회에서 자유로운 토론의 대상이 
될 수 있고, 이미 사회 일각에서 이 사건 각 게시물과 같은 주장이 제기되기도 하였다. 
그것이 대한민국 정부의 일관된 입장과 일치하지 않는다고 하더라도 그 주장 자체로 
국가의 존립·안전과 자유민주적 기본질서를 위협한다고 평가하기는 어렵다. 
라) 이 사건 각 게시물에 거친 표현들이 일부 있기는 하나 이는 포괄적이거
나 추상적인 표현에 그칠 뿐이고, 오늘날 우리 국민과 사회 일반의 사고 수준에 비추
어 그러한 조악한 표현만으로 국가의 존립·안전이나 자유민주적 기본질서에 실질적 해
악을 줄 명백한 위험성이 있다고 보기 어렵다.
마) 피고의 통신심의 소위원회는 2023. 2. 20. 이 사건 1게시물에 관하여 
시정을 요구할 사안에 아니라며 ‘해당 없음’ 의결을 하였다. 이후 그 의사를 번복하여 
이 사건 시정요구를 하면서 국가정보원으로부터 추가로 받은 자료는 ① 경기대학교 
심리학 교수 1인의 의견서와 ② 이 사건 각 게시물에 포함된 ‘민주노총에 보내는 연대
사’와 ‘남북노동자 3단체 공동결의문’ 낭독자에 대한 수사상황 자료뿐이다. 그런데 위 
①은 인지심리학적 관점에서 이 사건 각 게시물을 분석한 하나의 의견에 불과하고, 위 
②는 경찰이 2023. 2. 14. 연대사와 공동결의문을 낭독한 사람에 대한 소환조사를 시작
하였다는 내용일 뿐이어서 이를 이적표현물 해당 여부를 결정지을 만한 객관적인 자료
라고 볼 수 없다. 
- 9 -
바) 피고는 B의 이적단체성을 문제삼고 있는 것으로도 보이나, 원고는 2004
년경부터 B와 교류를 해왔고, 그 과정에서 B 측으로부터 받은 축전이나 함께 작성한 
공동결의문을 원고의 홈페이지에 공지하기도 하였는데, 이 사건 처분 전에는 이와 관
련하여 피고 등 행정청으로부터 규제를 받은 사실이 없다. 
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판
결한다.
- 10 -
[별지]
관계 법령
■ 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률
제21조(심의위원회의 직무) 
심의위원회의 직무는 다음 각 호와 같다. 
3. 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의7에 규정된 사항의 심의
4. 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개되어 유통되는 정보 중 건전한 통신윤리의 함양을 위하여 필요
한 사항으로서 대통령령으로 정하는 정보의 심의 및 시정요구
■ 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령
제8조(심의위원회의 심의대상 정보 등) 
① 법 제21조 제4호에서 “대통령령이 정하는 정보”란 정보통신망을 통하여 유통되는 정보 중 「정보통
신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의7에 따른 불법정보 및 청소년에게 유해한 정
보 등 심의가 필요하다고 인정되는 정보를 말한다.
② 법 제21조 제4호에 따른 시정요구의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 해당 정보의 삭제 또는 접속차단
2. 이용자에 대한 이용정지 또는 이용해지
3. 청소년유해정보의 표시의무 이행 또는 표시방법 변경 등과 그 밖에 필요하다고 인정하는 사항
③ 정보통신서비스제공자 또는 게시판 관리ㆍ운영자는 제1항 및 제2항에 따른 시정요구를 받은 경우에
는 그 조치결과를 심의위원회에 지체 없이 통보하여야 한다.
④ 심의위원회는 정보통신서비스제공자 또는 게시판 관리ㆍ운영자가 제1항에 따른 시정요구에 따르지 
아니하는 경우로서 해당 정보가 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의7 
제1항 제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 불법정보인 때에는 방송통신위원회에 정보통신서비스제
공자 또는 게시판 관리ㆍ운영자로 하여금 그 취급거부ㆍ정지 또는 제한을 하도록 하는 명령을 하여 
줄 것을 요청할 수 있다.
⑤ 제2항에 따른 시정요구에 대하여 정보통신서비스제공자, 게시판 관리ㆍ운영자 또는 해당 이용자는 
그 시정요구를 받은 날부터 15일 이내에 심의위원회에 다음 각 호의 사항이 적힌 문서를 제출하여 
이의신청을 할 수 있다.
1. 이의신청인의 명칭 또는 성명과 주소ㆍ전화번호ㆍ전자우편주소
2. 시정요구의 문서번호
3. 이의신청의 사유
- 11 -
4. 이의신청인의 기명날인 또는 서명
5. 그 밖에 이의신청을 위하여 필요한 사항
⑥ 심의위원회는 제5항에 따른 이의신청이 있은 날부터 15일 이내에 이를 심의하여야 한다.
⑦ 제6항에 따른 심의 결과에 대하여는 다시 이의신청을 할 수 없다.
■ 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률
제44조의7(불법정보의 유통금지 등) 
① 누구든지 정보통신망을 통하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보를 유통하여서는 아니 된다.
8. 「국가보안법」에서 금지하는 행위를 수행하는 내용의 정보
③ 방송통신위원회는 제1항제7호부터 제9호까지의 정보가 다음 각 호의 모두에 해당하는 경우에는 정
보통신서비스 제공자 또는 게시판 관리ㆍ운영자에게 해당 정보의 처리를 거부ㆍ정지 또는 제한하도
록 명하여야 한다. 
1. 관계 중앙행정기관의 장의 요청[제1항제9호의 정보 중 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제
14조에 따른 촬영물 또는 복제물(복제물의 복제물을 포함한다)에 대하여는 수사기관의 장의 요청을 
포함한다]이 있었을 것
2. 제1호의 요청을 받은 날부터 7일 이내에 심의위원회의 심의를 거친 후 「방송통신위원회의 설치 및 
운영에 관한 법률」제21조 제4호에 따른 시정 요구를 하였을 것
3. 정보통신서비스 제공자나 게시판 관리ㆍ운영자가 시정 요구에 따르지 아니하였을 것
제73조(벌칙) 
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 
5. 제44조의7 제2항 및 제3항에 따른 방송통신위원회의 명령을 이행하지 아니한 자
■ 정보통신에 관한 심의규정(방송통신심의위원회 규칙 제164호)
제6조(헌정질서 위반 등) 
헌법에 위배되거나 국가의 존립을 해하는 다음 각 호의 정보를 유통하여서는 아니 된다.
4. 「국가보안법」에서 금지하는 행위를 수행하는 내용의 정보
■ 국가보안법
제7조(찬양ㆍ고무등) 
① 국가의 존립ㆍ안전이나 자유민주적 기본질서를 위태롭게 한다는 정을 알면서 반국가단체나 그 구성
원 또는 그 지령을 받은 자의 활동을 찬양ㆍ고무ㆍ선전 또는 이에 동조하거나 국가변란을 선전ㆍ선
동한 자는 7년 이하의 징역에 처한다. 
- 12 -
② 삭제 <1991. 5. 31.>
③ 제1항의 행위를 목적으로 하는 단체를 구성하거나 이에 가입한 자는 1년 이상의 유기징역에 처한다.
④ 제3항에 규정된 단체의 구성원으로서 사회질서의 혼란을 조성할 우려가 있는 사항에 관하여 허위사
실을 날조하거나 유포한 자는 2년 이상의 유기징역에 처한다. 
⑤ 제1항ㆍ제3항 또는 제4항의 행위를 할 목적으로 문서ㆍ도화 기타의 표현물을 제작ㆍ수입ㆍ복사ㆍ소
지ㆍ운반ㆍ반포ㆍ판매 또는 취득한 자는 그 각항에 정한 형에 처한다. 
⑥ 제1항 또는 제3항 내지 제5항의 미수범은 처벌한다. 
⑦ 제3항의 죄를 범할 목적으로 예비 또는 음모한 자는 5년 이하의 징역에 처한다.
■ 남북교류협력에 관한 법률
제3조(다른 법률과의 관계) 
남한과 북한의 왕래ㆍ접촉ㆍ교역ㆍ협력사업 및 통신 역무(役務)의 제공 등 남한과 북한 간의 상호 교류
와 협력(이하 “남북교류ㆍ협력”이라 한다)을 목적으로 하는 행위에 관하여는 이 법률의 목적 범위에서 
다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다.
제9조의2(남북한 주민 접촉) 
① 남한의 주민이 북한의 주민과 회합ㆍ통신, 그 밖의 방법으로 접촉하려면 통일부장관에게 미리 신고
하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 부득이한 사유에 해당하는 경우에는 접촉한 후에 신고할 
수 있다. 끝.