[행정 판결문] 제주지방법원 2024구합5241 - 건축허가신청불가처분취소

 

[행정] 제주지방법원 2024구합5241 - 건축허가신청불가처분취소.pdf

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제 주 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2024구합5241 건축허가신청불가처분취소
원 고 A
소송대리인 변호사 고창후
피 고 B면장
변 론 종 결 2025. 3. 4.
판 결 선 고 2025. 4. 1.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다. 
2. 소송비용은 원고가 부담한다. 
청 구 취 지
피고가 2023. 8. 4. 원고에 대하여 한 건축신고(신축)불가처분을 취소한다. 
이 유
1. 처분의 경위
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-04-10
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◯ 원고는 2023. 7. 4. 피고에게 서귀포시 C 외 2필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 
지상에 연면적 129.47㎡ 규모의 1층 단독주택 1동(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 
신축하는 내용의 건축신고(이하 ‘이 사건 건축신고’라 한다)를 하였다. 
◯ 피고는 2023. 8. 4. 원고에 대하여 다음과 같은 이유로 이 사건 건축신고를 거부
하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 
1) 이하 ‘국토계획법’이라 한다.
■ 건축법 제11조 제1항 규정에 따라 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시
장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제6항에 
따라 건축허가(신고)를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요
한 경우 미리 협의하여야 함에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률1) 제56조에 따른 
개발행위허가, 제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례2) 제11조 규정에 따른 경관보
전지구 안에서의 행위 제한을 검토한 결과 다음과 같은 건축허가(신고) 불가 사유가 있
음
■ 국토계획법 제58조의 개발행위허가 및 보전지역관리 조례 제11조의 경관보전 지구 안에
서의 행위 제한 불가
- 현장 확인 결과, 성토 및 절토가 계획되고 건축물을 건축하는 행위는 국토계획법 제56
조에 따른 개발행위허가(건축물의 건축, 형질변경) 사항임
- 이 사건 신청지는 제주특별자치도 오름지역 보전 및 관리에 관한 조례3)에 따라 자연환
경적 자원과 인문환경적 자원 등의 지속가능한 보전의 필요성이 있는 기생화산지역(오
름)으로
- 화산쇄설성 퇴적층으로 이루어진 제주도 최대 규모의 기생화산채로 원형보전 및 오름 
보전의 필요성이 있고, 건축물이 축조될 경우 주변 자연경관 및 미관을 훼손하고, 난개
발이 우려됨에 따라 국토계획법 제58조, 제주특별자치도 도시계획 조례4) 제24조 개발
행위허가 기준에 따라 개발행위 불가함
■ 이에 따라 국토계획법 제58조, 도시계획 조례 제24조 및 보전지역관리 조례 제11조 규
정에 부합하지 않아 부득이하게 건축허가(신고) 불가 처분함
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◯ 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 제주특별자치도 행정
심판위원회는 2023. 12. 18. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 포함)의 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 기초 자료
가. 주요 관계 법령 
■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제58조 (개발행위허가의 기준)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신
청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반
시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 
■ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제358조(관리보전지역에서의 행위제한)
① 관리보전지역에서는 다음 각 호의 행위를 제한할 수 있다. 이 경우 보전지구별ㆍ등급별 행
위제한의 구체적인 내용은 도조례로 정한다.
3. 경관보전지구에서의 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치 및 토지의 형질
변경행위
제406조(국토의 계획 및 이용에 관한 특례)
⑨ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (…) 제58조 제1항 제1호, 같은 조 제3항(…)에서 대통령
령 또는 국토교통부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.
■ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례
제11조(경관보전지구 안에서의 행위제한) 
① 제주특별법 제358조 제1항 제3호에 따른 경관보전지구 안에서의 행위제한의 범위는 별표 4
와 같다. 
2) 이하 ‘보전지역관리 조례’라 한다.
3) 이아 ‘오름관리 조례’라 한다. 
4) 이하 ‘도시계획 조례’라 한다.
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2등급
시설물 높이 9m(2층) 이하
시설물 길이 90m 이하
ㆍ기생화산지역5) 내에서는 경작지에 한정하여 농ㆍ임ㆍ
축ㆍ수산업용 시설로서 높이 5m(1층) 이하만 허용하고, 
타목적으로의 토지형질 변경은 금지
■ 제주특별자치도 도시계획조례
제24조(개발행위허가의 기준) 
① 제주특별법 제406조 제9항과 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1과 같다
■ 제주특별자치도 오름 보전 및 관리에 관한 조례
제1조(목적)
이 조례는 제주특별자치도 전역에 분포하고 있는 오름을 효과적으로 보전ㆍ관리하기 위한 필
요한 사항을 규정하여 오름의 훼손을 방지하고, 오름과 관련된 자연환경적 자원과 인문환경적 
자원 등의 지속가능한 보전에 이바지함을 목적으로 한다. 
제2조(정의) 
이 조례에서 사용하는 “오름‘이란 제주특별자치도 일원에 분포하는 작은 화산체(분석구, 응회
구, 응회환, 용암돔, 용암구, 함몰구 등의 지형을 포함)을 말한다. 
나. 관련 법리 
토지의 형질변경행위를 수반하는 건축신고는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 제
3호의 인ㆍ허가의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 
규정에 의한 토지의 형질변경허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 제
주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 
5) 2024. 5. 14. ‘오름지역’으로 개정되었다. 
[별표1]
개발행위허가기준(제24조 제1항 관련)
1. 분야별 검토사항
라. 주변지역과의 관계
⑴ 개발행위로 건축하거나 설치하는 건축물이나 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 
훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 
「경관법」에 따른 수립된 경관계획에 맞을 것
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제406조 제9항, 국토계획법 제58조 제1항, 제3항, 도시계획 조례 제24조 규정을 종합
하면, 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지
요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있
어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 토지의 형질변경행위를 수반
하는 건축신고의 수리는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두
14954 전원합의체 판결, 대법원 2019. 7. 4. 선고 2018두49079 판결 등 참조).
재량행위에 해당하는 행정행위에 대한 사법심사는 기속행위에 대한 사법심사와는 달
리 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 
없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재
량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판
단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선
고 2009두19960 판결 등 참조).
‘자연환경 훼손 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측
이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거
나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되
는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 하고(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두
55490 판결 등 참조) 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 
다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참
조).
다. 인정사실 
○ 이 사건 신청지는 경작지로 이용되어 왔고, 경관보전지구 2등급, 지하수자원보전 
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2등급으로 지정되어 있다. 
○ 이 사건 신청지 인근에 동북쪽으로 D, 서쪽으로 E, F, 남쪽으로 바다와 접한 G이 
위치한다. 이 사건 신청지 일대에 별다른 인공구조물이 없어, 이 사건 신청지에서 D, 
E, F, G 등을 조망할 수 있다. 
○ 원고는 2022. 초경 제주특별자치도 건축위원회에 이 사건 건축물에 관한 건축심
의를 신청하였고, 건축위원회는 몇 차례 심의를 거쳐, 2022. 8.경 ‘(원안동의) 본 심의
결과는 건축계획심의 기준에 의한 심의 사항일 뿐이며, 건축허가(신고) 신청시 관계법
령에 따른 허가(신고) 가능 여부를 별도 검토합니다.’는 결정을 하였다.
○ 2002년부터 2015년까지 사이에 이 사건 신청지 인근 경관보전지구 2등급 내 토
지에 관하여 다음과 같은 개발행위허가가 있었다. 
○ 2018. 5. 28. 이 사건 신청지 인근에 위치한 N 과수원 1474㎡(경관보전지구 2등
급) 지상에 62.56㎡의 건물을 신축하는 건축허가가 있었다. 
○ 피고는 2022. 10.경부터 2024. 10.경까지 제기된 이 사건 신청지 인근 토지에 관
한 6건의 개발행위허가신청을 반려하거나 거부하였다. 
[인정근거] 갑 제7 내지 20호증, 을 제3 내지 7, 9호증의 기재 및 영상, 이 법원의 현장
검증 결과, 변론 전체의 취지
3. 처분의 적법 여부
토지의 위치 건축허가일 / 건축연면적
H 2013. 3. 12. / 111.4㎡
I 2010. 3. 25. / 184.8㎡(펜션)
J 2015. 11. 24. / 123.6㎡
K 2002. 12. / 199.57㎡(숙박시설)
L 2011. 7. 12. / 79.26㎡(펜션)
M 2015. 2. 16./129.49㎡
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가. 원고 주장의 요지 
⑴ 이 사건 신청지는 오름 인근에 위치하고 있을 뿐 오름 내에 위치하고 있지 않거나 
오름 내에 있는지가 분명하지 않다. 따라서 보전지역관리 조례 제11조 제1항이 적용되
지 않는다. 
⑵ 다음과 같은 이유를 종합하면 이 사건 처분에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있
다. 
① 이 사건 건축물은 농업용시설인 농가주택으로 보전지역관리 조례 제11조에 위배
되지 않는다. 
② 피고는 이 사건 건축신고에 수반되는 개발행위가 국토계획법 제58조, 도시계획 
조례 제24조 개발행위허가 기준 중 어느 부분에 위배되는지 구체적으로 제시하지 않았
다. 
③ 원고는 이 사건 건축신고 이전에 제주특별자치도 건축위원회에서 오랜 기간 건축
계획심의를 거치는 과정에서 건축위원회의 보완요구를 반영하느라 많은 노력과 비용
을 지출하였고, 건축위원회는 경관 및 자연환경 보존과 관련한 사항에 대하여 충분히 
심의하여 원안동의를 하였다. 그럼에도 불구하고 피고는 신의성실의 원칙 또는 신뢰보
호의 원칙을 위배하여 이 사건 처분을 하였다. 
④ 2018년까지 이 사건 신청지의 용도지역 및 용도지구가 동일한 인근 토지에 관하
여 개발행위허가가 있었고, 펜션, 주택 등이 건축되었다. 피고가 이 사건 처분을 한 것
은 형평성의 원칙 또는 평등의 원칙에 위배된다. 
⑤ 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하면 농가주택에 해당하는 이 사건 건축물에 
대해 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙에 위배된다. 
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나. 판단 
다음과 같은 근거를 종합하면 이 사건 처분에 원고가 주장하는 위법이 있다고 판단
되지 않는다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. 
① 국토계획법 제58조 제1항, 제주특별법 제358조 제1항, 보전지역관리 조례 제11조 
제1항 별표4는 경관보전지구에서의 행위제한을 정하고 있고, 국토계획법 제58조 제3
항, 제주특별법 제406조 제9항, 도시계획 조례 제24조 제1항 별표1은 개발행위허가의 
기준을 정하고 있다. 위 조항들을 종합적으로 해석하면, 경관보전지구에서 개발행위허
가 등을 하려면 보전지역관리 조례에서 정한 행위제한 범위 내에서 도시계획 조례에서 
정한 행위허가 기준을 충족해야 한다. 따라서 이 사건 신청지가 오름지역에 위치한다
면 이 사건 건축물은 농업용시설로서 높이 5m이하라는 제한 범위와 이 사건 건축물이 
주변의 자연 경관 및 미관을 훼손하지 아니할 것이라는 허가기준을 모두 충족해야 한
다. 
② 제주특별자치도는 2017. 12. 29. 제주특별자치도 전역에 분포하고 있는 오름을 효
과적으로 보전ㆍ관리하기 위한 필요한 사항을 규정하여 오름의 훼손을 방지하고, 오름
과 관련된 자연환경적 자원과 인문환경적 자원 등의 지속가능한 보전에 이바지함을 목
적으로 하여 오름관리 조례를 제정ㆍ시행하였다. 
오름관리 조례 제2조는 “‘오름‘이란 제주특별자치도 일원에 분포하는 작은 화산체(분
석구, 응회구, 응회환, 용암돔, 용암구, 함몰구 등의 지형을 포함)을 말한다.”고 규정한
다. 현재까지 오름지역을 정확히 획정하는 법령은 없으나, 이 사건 신청지와 인근 토지
들은 경관보전지구 2등급, 지하수 자원보전지구 2등급으로 지정되어 오름지역으로 관
리되어 왔다. 
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-04-10
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③ 오름관리 조례의 제정 취지, 오름을 관리해 온 관행 등을 고려하면, 오름지역 등 
경관보전지구에서의 개발행위허가를 판단하는 경우, 오름지역에 해당될 수 있는 지역
에 건축하는 건축물이 농업용시설에 해당하는지, 그 건축물이 주변의 자연 경관 및 미
관을 훼손하는지를 판단함에 있어 오름의 훼손 방지, 오름의 보전 등을 신중하게 고려
할 수 있다. 그리고 오름 보전․관리를 위한 피고의 재량적 판단은 내용이 현저히 합
리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙
에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 한다. 
피고는 이 사건 처분 이유에 ‘오름의 원형보전 및 보전의 필요성이 있고, 건축물이 
축조될 경우 주변 자연경관 및 미관을 훼손하고, 난개발이 우려됨에 따라 국토계획법 
제58조, 제주특별자치도 도시계획 조례 제24조 개발행위허가 기준에 따라 개발행위 불
가함’을 기재하였다. 따라서 처분근거를 구체적으로 제시하지 않았다는 취지의 원고의 
주장은 이유 없다. 
④ 원고는 건축위원회의 결정은 실질적으로 구속력이 있다는 취지로 주장하나, 건축
위원회가 건축 또는 대수선에 관한 사항에 대하여 심의를 하여 어떠한 의결을 하였다
고 하더라도, 당사자는 물론 행정청에 대하여 법적인 구속력이 발생하는 것은 아니므
로(대법원 2000. 3. 14. 선고 98두4658 판결 취지 등 참조), 건축위원회가 원안동의한 
사안에 대하여 피고가 이 사건 처분을 하였다는 사정만으로 신의성실의 원칙이나 신뢰
보호의 원칙에 위배되지 않는다. 
⑤ 피고는 이 사건 건축물이 신축되는 경우 주변 자연경관 및 미관을 훼손하고 난개
발이 우려된다고 판단하였는바, 다음과 같은 근거에 비추어 보면, 원고의 주장이나 제
출한 증거만으로는 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하여 이 사건 처분이 
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형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 인정하기 어렵다. 
㉮ 이 사건 신청지는 D, E, F, G 등과 일체를 이루어 보호가치가 있는 자연경관의 
일부를 이루고 있고, 이 사건 건축물이 신축되는 경우 이를 차폐할 만한 지형지물이 
없다. 결국 이 사건 건축물로 인하여 연속되는 자연경관의 흐름이 끊기게 되어, 이 사
건 신청지 주변 자연경관이 훼손되어 인근의 주변환경과 조화를 이루지 못할 충분한 
우려가 있다. 
㉯ 이 사건 건축신고를 수리하는 경우 다른 신청은 물론 추후 동일한 조건에서의 연
쇄적인 개발행위허가신청을 막을 방법이 없게 되므로, 주변 자연경관의 훼손이 가속화
될 가능성을 배제할 수 없다. 
㉰ 2002년부터 2015년까지 사이에 수회에 걸쳐 이 사건 신청지 인근에 위치한 경
관보전지구 2등급 내 토지에 관하여 개발행위허가가 있었으나, 오름관리 조례 시행 전
에 있었던 개발행위허가와 오름관리 조례 시행 후의 이 사건 건축신고가 입지조건이나 
신청내용 등이 유사하다는 사정만으로 바로 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 
㉱ 피고가 오름관리 조례 시행 이후에 이 사건 신청지 인근에 위치한 경관보전지구 
2등급 내에서 1회 개발행위허가를 하였으나, 피고가 종전에 유사한 제3자의 개발행위
허가신청에 관하여 잘못 허가한 사실이 있다고 하더라도 바로 이 사건 처분이 신뢰보
호의 원칙 또는 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다(대법원 2012. 4. 13. 선고 2010
두1460 판결 등 참조).
다. 소결론
이 사건 처분은 적법하다. 
4. 결론
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원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다. 
재판장 판사 홍순욱
판사 류지원
판사 이승현
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별지
관계법령
■ 건축법
제4조(건축위원회) 
① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 사항을 조사ㆍ심의ㆍ조
정 또는 재정(이하 이 조에서 "심의등"이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한
다.
1. 이 법과 조례의 제정ㆍ개정 및 시행에 관한 중요 사항
2. 건축물의 건축등과 관련된 분쟁의 조정 또는 재정에 관한 사항. 다만, 시ㆍ도지사 및 시장
ㆍ군수ㆍ구청장이 두는 건축위원회는 제외한다.
3. 건축물의 건축등과 관련된 민원에 관한 사항. 다만, 국토교통부장관이 두는 건축위원회는 
제외한다.
4. 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 사항
5. 다른 법령에서 건축위원회의 심의를 받도록 규정한 사항
⑤ 제1항에 따른 각 건축위원회의 조직ㆍ운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바
에 따라 국토교통부령이나 해당 지방자치단체의 조례(자치구의 경우에는 특별시나 광역시의 
조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다. 
제4조의2(건축위원회의 건축 심의 등) 
① 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바
에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제4조에 따른 건축위원회(이하 “건축위원
회”라 한다)의 심의를 신청하여야 한다. 
② 제1항에 따라 심의 신청을 받은 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하
는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 
바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다.
제11조 (건축허가)
⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 
공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 
따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9, 2010.5.31, 
2011.5.30, 2014.1.14, 2017.1.17, 2020.3.31>
3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가
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제14조(건축신고)
① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경
우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으
로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6, 
2011.4.14, 2013.3.23, 2014.1.14, 2014.5.28>
② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014.5.28>
■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 
한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수
의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 
따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개
정 2011.4.14, 2018.8.14>
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
제58조 (개발행위허가의 기준)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신
청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 
<개정 2011.4.14, 2013.7.16, 2021.1.12>
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개
발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대
통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 
물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반
시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 
1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역
의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역
2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 
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또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으
로 정하는 지역
3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화
하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령
령으로 정하는 지역
■ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법
제358조(관리보전지역에서의 행위제한)
① 관리보전지역에서는 다음 각 호의 행위를 제한할 수 있다. 이 경우 보전지구별ㆍ등급별 행
위제한의 구체적인 내용은 도조례로 정한다.
3. 경관보전지구에서의 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치 및 토지의 형질
변경행위
제406조(국토의 계획 및 이용에 관한 특례)
⑨ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (…) 제58조제1항제1호, 같은 조 제3항, (…)에서 대통령
령 또는 국토교통부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.
■ 제주특별자치도 도시계획조례
제24조(개발행위허가의 기준) 
① 제주특별법 제406조 제9항과 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1과 같다
■ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례(2024. 5. 14. 조례 3703호로 개정되기 전의 것)
제11조(경관보전지구 안에서의 행위제한) 
① 제주특별법 제358조제1항제3호에 따른 경관보전지구 안에서의 행위제한의 범위는 별표 4와 
같다. 
[별표1]
개발행위허가기준(제24조 제1항 관련)
1. 분야별 검토사항
라. 주변지역과의 관계
⑴ 개발행위로 건축하거나 설치하는 건축물이나 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 
훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 
「경관법」에 따른 수립된 경관계획에 맞을 것
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■ 제주특별자치도 오름 보전 및 관리에 관한 조례
제1조(목적)
이 조례는 제주특별자치도 전역에 분포하고 있는 오름을 효과적으로 보전ㆍ관리하기 위한 필
요한 사항을 규정하여 오름의 훼손을 방지하고, 오름과 관련된 자연환경적 자원과 인문환경적 
자원 등의 지속가능한 보전에 이바지함을 목적으로 한다. 
제2조(정의) 
이 조례에서 사용하는 “오름‘이란 제주특별자치도 일원에 분포하는 작은 화산체(분석구, 응회
구, 응회환, 용암돔, 용암구, 함몰구 등의 지형을 포함)을 말한다. 
제6조(기본계획 수립) 
① 도지사는 오름을 체계적으로 보전ㆍ관리하기 위하여 5년마다 오름의 보전ㆍ관리에 관한 기
[별표4]
경관보전지구 안에서의 행위제한(제11조 관련)

등 급 허 용 범 위 비 고
1등급
시설물 설치 금지 및 
토지형질 변경금지
ㆍ해안선 주변(해안선에서 50m이내)은 농‧수산업용 시
설로서 높이 5m(1층) 이하만 허용하고, 해수욕장부
지내는 「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」제2
조제2호에 따른 해수욕장시설 중 기본 및 기능시설
과 지원시설은 높이 5m(1층)이하 설치 허용
ㆍ오름이 아닌 지역에서의 재해복구용 및 공공공사용 
가설건축물로서 높이 5m(1층)이하 설치 허용
2등급
시설물 높이 9m(2층) 이하
시설물 길이 90m 이하
ㆍ사찰 등 전통건축물의 높이는 12m 이하로 하되, 1
층으로 제한
ㆍ기생화산지역 내에서는 경작지에 한정하여 농ㆍ임ㆍ
축ㆍ수산업용 시설로서 높이 5m(1층) 이하만 허용하
고, 타목적으로의 토지형질 변경은 금지
3등급
시설물 높이 12m(3층) 이하
시설물 길이 120m 이하
ㆍ2층 이하의 농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산업용 시설은 시설물 길
이 제한에서 제외
4등급
시설물 높이 15m 이하
시설물 길이 150m 이하
ㆍ2층 이하의 농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산업용 시설은 시설물 길
이 제한에서 제외
5등급 개별법 적용 개별법 적용
3. “농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산업용 시설”이란 농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산업을 영위하기 위한 농지 및 초지 조
성, 주택, 창고, 축사, 선과장, 농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산물의 유통․가공처리시설, 양식장 기타 이와 
유사한 시설과 「임업 및 산촌진흥촉진에 관한 법률」제2조제1호에 따른 임업과 관련된 시
설을 말한다.
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본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.
② 제1항에 따른 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 
1. 오름의 보전ㆍ관리를 위한 기본방향 및 목표설정에 관한 사항 
2. 오름의 보전ㆍ관리 현황과 전망에 관한 사항 
3. 오름의 보전ㆍ관리를 위한 관련 시설 설치, 훼손된 오름의 복원 방안 등 필요한 사항 
4. 오름을 보전ㆍ관리하기 위한 활동 및 사업에 대한 지원 사항 
5. 그 밖에 오름의 보전ㆍ관리를 위하여 필요한 사항. 끝.
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