[행정 판결문] 대구지방법원 2021구합24225 - 봉안당설치신고불수리처분취소

 

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대 구 지 방 법 원

제 2 행 정 부

판 결

사 건 2021구합24225 봉안당설치신고불수리처분취소

원 고 A

소송대리인 변호사 남대하

피 고 대구광역시 동구청장

소송대리인 변호사 하경환

변 론 종 결 2022. 8. 25.

판 결 선 고 2022. 10. 13.

주 문

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2021. 8. 13. 원고에게 한 봉안당(납골당) 설치신고 불수리 처분을 취소한다.

이 유

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1. 처분의 경위

가. 원고는 대구 동구 및 그 지상에 있는 종교시설로서 가동 95.04㎡, 나동 1층

247.73㎡, 2층 231.66㎡로 구성된 ‘B’(이하 ‘이 사건 사찰’이라 한다)의 소유자이다.

나. 원고는 2021. 7. 9. 피고에게 이 사건 사찰 중 나동 2층에 면적 231.66㎡, 봉안안

치구수 2,400기 규모의 봉안당(이하 ‘이 사건 봉안당’이라 한다)을 설치하는 내용의 신

고를 하였는데, 피고는 같은 해 8. 13. 다음과 같은 사유로 원고의 봉안당 설치신고를

불수리하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

○ 2017년 9월 봉안당(납골당) 설치 반대 민원과 관련하여 전 소유자(C)와 주민대
표 간에 납골당 설치를 하지 않겠다고 합의하여 공증한 사실이 있었으며(이하
‘봉안당설치포기 합의’라 한다), 2017년 11월 건축물 용도변경(제2종근린생활시
설→종교시설)시 도시계획위원회 재심의 결정 과정에서 주민의견을 반영한(납골
당 설치포기 공증) 후에 허가가 된 경우로 소유권 이전이 되었더라도 봉안시설
설치는 주민들의 복리를 고려할 때 위원회에서 심의 결정한 당초 취지와 맞지 않
는다.

○ 봉안당(납골당) 설치 장소는 인가가 밀집되어 있고 대로변에 위치하고 있어 인근
에 거주하는 주민들의 쾌적한 주거환경, 교통, 보건위생 등의 피해 우려가 있으
며, 이로 인한 지역주민들과의 첨예한 갈등이 예상된다.

○ 현재 대구 8개 구․군 종교단체 봉안시설(43,000구) 중 동구의 종교단체 봉안시설
은 55%(23,740구) 정도로 타 구․군에 비해 많은 비중을 차지하고 있어 봉안시설
수급에 있어서도 신규 봉안시설을 억제할 필요가 있다.

○ 이에 위 봉안당 설치신고 건은 장사 등에 관한 법률(이하 ‘장사법’이라 한다) 제
1조(목적)에 의거 보건위생상의 위해를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복
리 증진에 반하는 것으로 불수리 처분을 한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 8호증(가지번호가 있는 경우 이를 포함하

고, 이하 같다), 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

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2. 원고의 주장

가. 자기완결적 신고에 반하는 처분 사유

원고의 봉안당 설치신고는 행정청의 수리를 요하지 아니하는 자기완결적 신고로

서, 관련 법령에서 정하는 요건을 갖추고 있는 한 이를 수리하여야 하므로 이를 수리

하지 아니한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

나. 처분 사유의 부존재

이 사건 처분 사유 중 봉안당 설치포기 합의는 원고와는 무관하고, 봉안당의 설치

장소는 이 사건 사찰 내이고 봉안안치구수도 2,400기에 불과하며 주변에 인가도 전혀

없어서 주민들의 주거환경, 교통, 보건위생 등의 피해 우려가 없고, 지역주민들과의 첨

예한 갈등이 예상된다는 사유는 불수리 처분의 사유가 될 수 없으며, 대구광역시 동구

의 봉안당시설이 타 구, 군에 비하여 많은 비중을 차지한다고 하여 설치를 억제할 필

요가 있다고 볼 수는 없고, 이 사건 봉안당은 대한불교 삼보 조계종 총무원 소속 신도

및 가족관계에 있는 자의 유골을 안치하는 것으로 타종교시설의 봉안당시설과는 무관

하다. 따라서 장사법 제1조가 정하고 있는 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효

율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 해당하지 아니하

므로, 이 사건 봉안당 설치신고를 불수리한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 자기완결적 신고에 반하는지 여부

장사법 제15조 제1항은, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 아닌 자가 봉안시

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설(이하 ‘사설봉안시설’이라 한다) 등을 설치․관리하려는 경우에는 보건복지부령이 정

하는 바에 따라 그 사설봉안시설 등을 관할하는 시장 등에게 신고하여야 한다고 규정

하고 있고, 같은 조 제2항은 시장 등은 제1항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 경우

그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있다. 그리

고 장사법 시행규칙 제7조 제1항 본문은, 사설봉안시설 등의 설치신고를 하려는 자는

법 제15조 제1항 전단에 따라 [별지 제7호 서식]의 신고서에 일정한 서류를 첨부하여

관할 시장․군수․구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, [별지 제7호 서식]

인 화장시설(봉안당) 설치(변경)신고서의 뒤쪽에는 신고서가 ‘접수 → 서류 검토 → 현

장 조사 → 관계기관 의견조회 → 결재 → 설치(변경) 신고 이행사항통지 → 확인 →

결재 → 화장시설(봉안당) 설치신고대장 및 신고증명서 작성 → 신고증명서 발급’의 순

서로 처리된다고 기재되어 있다. 이와 같은 봉안당 설치신고의 처리절차 및 장사법의

관계 규정을 종합하면, 봉안당 설치신고는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’라 할 것이므로

(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결 등 참조), 피고는 원고의 봉안당 설치신고

의 내용이 장사법령에 적합한지 검토하여 신고의 수리 여부를 결정할 수 있으며, 행정

청의 수리처분이 있어야만 원고는 신고한 대로 봉안당을 설치할 수 있다고 보아야 한

다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 처분사유의 존재 여부

1) 관련 법리

장사법령의 관계 규정들에 비추어 보면, 장사법 제15조 제1항에 의한 사설봉안

시설의 설치신고는, 같은 법 제17조 각 호에서 정한 사설봉안시설 설치금지지역에 해

당하지 아니하고, 같은 법 제15조 제6항 및 같은 법 시행령 제18조 제1항 [별표 3]에

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정한 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하나, 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토

의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리

를 거부할 수 있다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조).

2) 인정사실

앞에서 든 증거들에 갑 제3, 5호증, 을 제3, 4, 13, 14호증의 각 기재 및 영상,

변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) D은 이 사건 사찰의 건물 및 대지의 전 소유자이자 주지였던 사람으로 ‘일

반음식점’ 및 ‘단독주택’을 용도로 건축허가를 받아, 2016. 9. 5. ‘C’라는 이름으로 사찰을

신축하였으며, 이곳에 봉안당을 설치하여 운영할 계획을 가지고 있었다.

나) 원고는 대구 북구에 있는 E병원을 운영하고 있는데, 2016년 11월경 직원인

F의 소개로 D으로부터 봉안당 사업을 제안받았다. 원고, 원고의 처 G, F 및 D은 2016.

11. 25. 봉안당 사업의 수익금을 원고, G 및 F가 70%, D이 30%의 지분비율로 나누어 가지

되, 원고가 G와 F을 대표하기로 하는 내용으로 동업계약을 체결하였다.

다) 원고는 위 동업계약에 따라 D에게 2,150,000,000원을 지급하였고, 2017. 3.

10. D으로부터 D이 원고에게 차용금 1,150,000,000원에 대한 이자 월 5,450,000원 및

원금을 2017. 4. 1.부터 매월 1일 지정된 계좌에 입금하고, 이를 1회라도 지체할 경우

대물변제로 불영사 건물 및 토지에 관한 소유권을 이전하기로 하고, D의 지분 205를

원고에게 양도하기로 하는 내용의 차용증(이하 ‘2017. 3. 10.자 차용증’이라 한다)을 교

부받기도 하였다.

라) F과 D은 2017. 9. 5. 주민들과 이 사건 사찰이 있는 대구 동구의 지상 및

그 인근에 납골당 등 묘지시설을 설치하지 않기로 하는 내용의 합의를 하였고, 피고로

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부터 2018. 11. 13. 이 사건 사찰 건물에 대하여 종교시설로 용도변경허가를 받았다.

3) 구체적 판단

앞에서 인정한 사실에 앞에서 든 증거, 을 제6 내지 12호증의 각 기재 및 영상

을 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고의 봉안당 설치신고에

대하여는 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등

중대한 공익상 필요가 인정되므로, 이 사건 처분 사유가 인정된다고 할 것이므로, 이와

다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

① 이 사건 사찰은 ‘남쪽의 H삼거리’와 ‘북쪽의 I’를 연결하는 왕복 4차선 팔공산

로 도로변에 위치하고 있는데, 안치구수 2,400기에 달하는 이 사건 봉안당이 설치된다

면 명절 등에 봉안당을 찾는 유족들이 몰릴 경우 팔공산로 및 그 주변 도로에 교통체증

을 심화시킬 가능성이 크다.

② 장사법 시행령 제18조 제1항 [별표 3] 사설봉안시설 설치기준(제18조제1항

관련)에 의하면, 종교단체가 설치하는 봉안당에는 ‘유골을 안치할 수 있는 설비’와 봉안

시설 사용 계약기간이 끝난 ‘화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설’ 등을 설치하도록 되어

있는데, 이 사건 봉안당의 안치구수는 2,400여구에 달하여 안치기간이 만료되면 사후처

리 수요도 많을 것이므로 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설의 필요성도 클 것임을 충분

히 예상가능하다. 그런데 이 사건 사찰 부지로부터 반경 약 50m 거리에 민가가 형성되어

있고, 반경 약 400m 이내에 40호 이상의 민가가 밀집되어 있으며, 약 150m 거리에

‘도학1동 마을회관(경로당)’ 있는바, 이 사건 사찰에 봉안당이 설치되면 인근 주민들이 유

골을 안치하거나 오래된 유골을 뿌리는 등 각종 봉안의식 등을 치를 때 나는 소리를 듣

고 위와 같은 장면을 목격할 수 있으므로, 인근 주민들 다수의 쾌적한 주거 등 생활환

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경상의 이익이 침해될 가능성이 크다.

③ 2020년 12월경을 기준 ‘종교단체 봉안당 관리운영 현황’에 의하면, 대구 종교

단체 봉안시설의 안치구수 총합계는 43,411구이고, 그 중 피고 관할 구역에 있는 종교

단체 봉안시설의 안치구수 합계는 23,610구로 대구 전체 종교단체 봉안시설 규모의 약

54.38%에 이른다. 그런데 이 사건 봉안당의 안치구수는 2,400기로 피고 관할 구역 내

기존 종교단체 봉안시설 안치구수의 10%에 이르는 규모이며, 이 사건 사찰로부터 차로

약 9분 거리(6.8km)에 있는 대구 동구 팔공산 J추모관은 23,426구의 유골을 안치할 수

있는 봉안당을 운영하고 있는데 2020년 12월경 기준으로 향후 16,336구에 달하는 시신을

추가로 안치할 수 있는 공간이 남아 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 봉안

당을 추가로 설치하는 것이 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진이라는 장사법의

입법목적에 부합한다고 보기는 어렵다.

④ 이 사건 사찰의 전 소유자인 D 등은 주민들과 이 사건 사찰에 묘지시설을

설치하지 않기로 합의를 하였고, 이에 따라 종교시설로 용도변경허가를 받았는바, 그럼

에도 이 사건 봉안당을 설치한다는 것은 주민들의 복리에 부합하지 않는다고 보인다.

5. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 신헌석

판사 이원재

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판사 김정섭

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별지

관계 법령

▣ 장사 등에 관한 법률

제1조(목적)

이 법은 장사(葬事)의 방법과 장사시설의 설치ㆍ조성 및 관리 등에 관한 사항을 정하

여 보건위생상의 위해(危害)를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바

지하는 것을 목적으로 한다.

제15조(사설화장시설 등의 설치)

① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자가 화장시설(이하 “사설화장시설”이

라 한다) 또는 봉안시설(이하 “사설봉안시설”이라 한다)을 설치ㆍ관리하려는 경우에는

보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 관할하는

시장등에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는

경우에도 또한 같다.

② 시장등은 제1항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법

에 적합하면 신고를 수리하여야 한다.

④ 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설봉안시설을 설치ㆍ관리하려는 자는 「민

법」에 따라 봉안시설의 설치ㆍ관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 한다. 다

만, 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체에서 설치ㆍ관리하는 경우이거나

「민법」에 따라 친족관계였던 자 또는 종중ㆍ문중의 구성원 관계였던 자의 유골만을

안치하는 시설을 설치ㆍ관리하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑥ 사설화장시설 및 사설봉안시설의 면적, 설치장소, 그 밖의 설치기준 등에 관하여 필

요한 사항은 대통령령으로 정한다.

▣ 장사 등에 관한 법률 시행령

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제18조(사설화장시설 등의 설치기준 등)

① 법 제15조제6항에 따른 사설화장시설과 사설봉안시설의 면적, 설치장소 등 설치기

준은 별표 3과 같다.

[별표 3]

사설화장시설 및 사설봉안시설 설치기준(제18조제1항 관련)

2. 사설봉안시설

다. 봉안당

2) 종교단체가 설치하는 봉안당

가) 재단법인이 아닌 종교단체가 설치한 봉안당은 그 종교단체의 신도 및 그 가

족관계에 있었던 자의 유골을 안치하여야 하며, 5천 구 이하여야 한다.

나) 봉안당은 유골을 위생적으로 안치할 수 있는 설비를 갖추어야 하며, 봉안당

실내에 유골을 안치하여야 한다.

다) 봉안당에는 방충․방습․환기 등 보건위생상 위해를 방지하기 위한 안전조

치를 하여야 한다.

라) 봉안당에는 폭 5미터 이상의 진입로와 주차장을 마련하여야 한다. 다만, 기

존의 사원 경내에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다.

마) 관리사무실, 유족편의시설, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설, 그 밖의 필요

한 시설을 설치하여야 한다.

끝.