[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합89897 - 과징금부과처분취소

 

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서 울 행 정 법 원

제 6 부

판 결

사 건 2023구합89897 과징금부과처분취소

원고(선정당사자) A

피 고 한국농수산식품유통공사

변 론 종 결 2024. 6. 21.

판 결 선 고 2024. 8. 23.

주 문

1. 이 사건 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2023. 3. 2. 원고(선정당사자)를 포함한 별지 1 선정자 목록 기재 선정자들(이하

‘원고 등’이라 한다)에게 한 3개월의 입찰참가자격제한 처분과 계약이행보증금 귀속 처

분을 모두 취소한다.

이 유

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1. 처분의 경위

가. 피고는 2022. 9. 8. 관세법 제73조, ｢세계무역기구협정 등에 의한 양허관세 규정｣
(이하 ‘양허관세규정’이라 한다) 제2조 ｢별표 1의 나｣ 등에 따라 시장접근물량에 적용

되는 낮은 양허세율1)을 적용받을 수 있는 감자(종자용 이외, 이하 ‘이 사건 물품’이라

한다)에 대한 수입권공매 입찰을 시행하였다.

나. 원고 등은 위 수입권공매에서 낙찰자로 결정되어 2022. 9. 19. 피고와, 원고 등이

2022. 12. 20.까지 이 사건 물품을 아래 계약물량에 이르기까지 전량 수입하기로 하는

‘2022년 WTO TRQ 감자 수입권공매 입찰 이행계약’을 각 체결하고(이하 ‘이 사건 계약’

이라 한다), 피고에게 아래 이행보증금을 각 납부(이행보증보험증권 제출 포함)하였다.

다. 이 사건 계약 제1조 제2항은 ‘낙찰자는 이행기한까지 계약물량 전량을 수입이행을

하지 못할 경우 낙찰자가 납부한 수입이행보증금 전액을 정부기금에 귀속한다’고 정하

고 있고, 위 수입권공매 입찰유의서 제10조 제4항도 같은 취지로 정하고 있다.

라. 원고 등은 2022. 10. 20.까지 이 사건 물품의 수입 의무를 이행하지 않았고, 피고

는 2023. 3. 2. 원고 등에게 ‘｢공기업·준정부기관 계약사무규칙｣ 제15조, 국가를 당사자

로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제51조, 제76조에 따라 3개월(2023. 3. 2.~2023. 6.

1.)간 입찰참가자격을 제한하고, 이행보증금을 정부기금에 귀속한다’고 통지하였다(이하

그중 입찰참가자격제한 부분을 ‘이 사건 제한 처분’이라 하고, 이행보증금 귀속 부분을

‘이 사건 귀속 결정’이라 한다).

1) 특정 품목에 대해 양허된 물량(시장접근물량 내지 저율할당관세물량)까지는 저율의 관세를, 이를 초과하는 물량부터는 고율의
관세를 적용하는 제도를 TRQ(Tariff Rate Quota, 관세율쿼터 제도)라 한다.

원고 등 계약물량(kg) 이행보증금
A 900,000kg 16,200,000원
B 900,000kg 20,700,000원
C 900,000kg 16,200,000원
D 300,000kg 4,560,000원

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 3, 6호증의 각 기재(가지번호 있는 것

은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 이 사건 제한 처분 취소 청구 부분에 대한 판단

행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우 그 기간의 경과로 그 행정처분의 효력

은 상실되므로 그 기간경과 후에는 그 처분이 외형상 잔존함으로 인하여 어떠한 법률

상의 이익이 침해되고 있다고 볼 만한 별다른 사정이 없는 한 그 처분의 취소를 구할

법률상의 이익이 없다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2000두5883 판결, 대법원 2005. 3. 25.

선고 2004두14106 판결 등 참조).

그런데 이 사건 제한 처분은 제재기간이 2023. 3. 2.부터 2023. 6. 1.까지이므로 현

재 그 효력이 상실되었다. 위 처분이 외형상 잔존함으로 인하여 어떠한 법률상의 이익

이 침해되고 있다고 볼 만한 자료가 없고, 위 처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반

복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필

요한 경우에 해당한다고 볼만한 사정도 없다.

따라서 이 사건 소 중 이 사건 제한 처분 취소 청구 부분은 그 취소를 구할 법률상

의 이익이 없어 부적법하다.

나. 이 사건 귀속 결정 취소 청구 부분에 대한 판단

1) 관계 법령

별지 2 기재와 같다.

2) 판단

가) 관련 법리

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항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로

서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다(행정소송

법 제2조 제1항 제1호). ‘처분’에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력

의 행사여야 하므로, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사

표시는 ‘처분’에 해당하지 않는다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송

그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로

하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을

목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다.

공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청

구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 특별한 사정이 없는 한 공법상

당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

(1) 앞서 인정한 사실에 관련 법령의 내용 및 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취

지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 계약은 공법상 계약

에 해당한다고 봄이 타당하다.

(가) 관세법 제73조, 관세법 시행령 제94조, 양허관세규정 제2조 ｢별표 1의 나｣에

따르면, 시장접근물량까지는 30%, 그 초과분부터는 304%의 양허세율이 적용되는 이

사건 물품에 대해 시장접근물량에 적용되는 낮은 양허세율을 적용받기 위하여, 수입업

자는 관련 기관의 추천서를 수입신고 수리 전까지 세관장에게 제출하여야 한다. 또한

｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣(이하 ‘농안법’이라 한다) 제15조 제1항은 시

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장접근물량에 적용되는 양허세율로 농산물을 수입하려는 자는 농림축산식품부장관의

추천을 받도록 규정하고 있고, 제2항은 농산물의 수입에 대한 추천업무를 농림축산식

품부장관이 지정하는 비영리법인으로 하여금 대행하게 할 수 있으며, 이 경우 품목별

추천물량 및 추천기준과 그 밖에 필요한 사항은 농림축산식품부장관이 정하도록 규정

하고 있다. 그 위임에 따른 구 ｢농축산물 시장접근물량 양허관세 추천 및 수입관리 요

령｣(2023. 3. 31. 농림축산식품부고시 제2023-28호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건

요령’이라 한다) 제3조 제1항 [별표 1]과 제17조 제2항 제1호는 이 사건 물품에 대한

양허관세추천 대행기관과 수입권공매 주관기관을 피고로 정하고 있다. 또한 위 [별표

1]은 시장접근물량에 적용되는 양허세율로 이 사건 물품을 수입할 수 있는 수입권을

지정기관배정, 수입권공매 및 실수요자배정의 방식으로 배정할 수 있도록 정하고 있다.

이 사건 요령 제17조의2는 수입권공매 시 추천대행기관은 공매주관기관이 실시한 입찰

에서 낙찰 받은 자에 한하여 수입권을 배정하는 것을 원칙으로 하고 있다.

이러한 규정들의 체계와 내용을 종합하면 이 사건 물품의 수입업자가 피고로부

터 추천을 받는 것은 시장접근물량에 관한 낮은 양허세율을 적용받기 위하여 필수적으

로 갖추어야 할 절차적 요건이라 할 수 있고(대법원 2003. 2. 14. 선고 2001두4832 판

결, 대법원 2017. 9. 21. 선고 2016두34417 판결 등 참조), 수입권공매 방식으로 추천

을 받고자 하는 경우에 공매에서 낙찰을 받아 피고와 이 사건 물품을 수입하기로 하는

계약을 체결하는 것은 위 추천의 전제가 된다. 따라서 이 사건 계약은 피고가 농림축산

식품부장관을 대행하여 관세행정 등 공행정 활동을 수행하는 과정에서 체결한 것이다.

(나) 이 사건 계약은 원고 등이 이 사건 물품을 계약물량에 이르기까지 전량 수

입하도록 정하고 있는바, 이 사건 계약의 체결은 시장접근물량 미소진으로 인한 통상

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마찰의 가능성을 낮추고, 농수산물의 가격을 안정시키기 위한 공공의 이익까지 고려하

여 체결된 것으로 그 이행도 위와 같은 공공의 이익에 영향을 미친다.

(다) 이 사건 계약에 의하여 당사자들이 제공하는 급부나 계약의 이행으로 얻어

지는 결과물의 귀속 등 당사자들의 법률관계가 상호 대가성을 전제로 하고 있지 않다.

(라) 원고 등은 스스로 수입권공매에 입찰하여 이 사건 계약을 체결하였고, 그 수

입 의무의 내용 등도 법령이 아닌 이 사건 계약에 의해 정해진 것이므로 이 사건 계약

은 피고와 원고 등이 대등한 지위에서 체결한 것으로 볼 수 있다.

(2) 다만 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더하여 알

수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 귀속 결정은 법령이 아니라 공법상 계약인

이 사건 계약에 근거를 두고 있는 점,2) ② 계약 체결 시 채무자에게 이행보증금을 납

부하도록 하고 계약상 의무를 위반하는 경우에 이행보증금을 채권자에게 귀속시키는

방식의 계약 이행 확보수단은 순수한 사인 간 계약에서도 쉽사리 찾아볼 수 있는 점,

③ 계약당사자 사이에서 계약의 적정한 이행을 위하여 일정한 계약상 의무를 위반하는

경우의 제재조치를 약정한 때 그 약정에 따른 제재조치는 법령에 근거한 공권력의 행

사로서의 제재처분과는 법적 성질을 달리하는 점(대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두

66541 판결 참조) 등에 비추어 보면 이 사건 귀속 결정은 행정청이 우월한 지위에서

행하는 공권력의 행사가 아니라, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서

행하는 의사표시라고 할 것이므로 ‘처분’이 아니라고 봄이 타당하다.

(3) 따라서 이 사건 소 중 이 사건 귀속 결정이 항고소송의 대상인 ‘처분’임을 전

제로 그 취소를 구하는 이 사건 귀속 결정 취소 청구 부분은 부적법하다.

2) 이 사건 요령 제18조 제4항은 ‘낙찰받은 자가 공매 시 설정한 수입이행기간 내에 낙찰물량 전량을 수입하지 않을 경우 제2항
의 수입이행보증금은 관련기금에 귀속된다’고 규정하고 있으나, 상위 법령에 구체적 위임이 없으므로 대외적 구속력이 없다.

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3. 본안에 대한 가정적 판단

가. 원고 등의 주장 요지

피고는 원고 등이 호주에서 이 사건 물품을 수입하려는 시기에 호주에서 감자를 고

가에 매수하고, 국내 시장에 감자를 저가에 공급하는 등의 행위를 하였고, 이로 인하여

원고 등이 이 사건 물품의 수입 의무를 이행하지 못한 것이므로, 원고 등의 수입 의무

불이행을 이유로 한 이 사건 제한 처분과 이 사건 귀속 결정은 위법하다.

나. 판단

앞서 든 증거들, 을 제9 내지 제11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 인

정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 ① 이 사건 요령 제3조 제1항 [별표 1]

은 시장접근물량에 적용되는 양허세율로 이 사건 물품을 수입할 수 있는 수입권을 지

정기관배정, 수입권공매 및 실수요자배정의 방식으로 배정하도록 정하고 있는 점, ②

이에 농림축산식품부는 2021. 12. 이 사건 물품의 시장접근물량 18,810톤 중 3,000톤

은 지정기관배정, 3,000톤은 수입권공매, 12,810톤은 실수요자배정 방식으로 배정하기

로 하면서, 피고를 지정기관배정 방식의 지정기관으로 하여 이 사건 물품 3,000톤을

직접 수입하도록 하는 ‘2022년 TRQ 기본운영계획’을 세운 점, ③ 피고는 농림축산식품

부장관에게, 원고 등의 수입권공매 입찰 전인 2022. 3. 28. ‘2022년 수입감자(호주산)

1,000톤 도입 및 판매계획 보고’를 하였고, 2022. 8. 30. ‘2022년 수입감자(호주산) 700

톤 도입 및 판매계획 보고’를 하였으며, 이 사건 계약의 이행기한 이후인 2022. 12.

29. ‘2022년 수입감자(미국산) 1,000톤 판매계획 보고’를 하고, 각 국내시장에 이를 유

통한 것으로 보이는 점, ④ 원고 등은 피고가 지정기관으로서 2022. 9. 23. 감자 수입

에 관한 입찰공고를 하면서 상품(上品) 아닌 이 사건 물품의 수입을 허용한 점 등을

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문제 삼고 있으나, 농산물 등의 가격안정 및 유통개선사업을 위해 설립된 법인인 피고

가 상대적으로 가격이 높은 상품(上品)만을 수입하여야 한다고 보기도 어려운 점 등에

비추어 보면, 원고 등은 수입권공매 입찰 당시 피고가 이 사건 물품을 수입·판매하여

이 사건 물품의 가격에 변동이 생길 수 있다는 점을 충분히 예상할 수 있었음에도 스

스로의 판단에 따라 수입권공매 입찰에 참가하였고, 그럼에도 이 사건 물품의 시장 가

격이 낮다는 등의 이유로 이 사건 계약에 따른 수입 의무를 일절 이행하지 않은 것으

로 보일 뿐이며, 피고가 이 사건 계약의 이행을 방해하였다고 보이지도 않는다.

따라서 이 사건 계약 불이행에 원고 등의 귀책사유가 없다거나 피고가 이 사건 계

약의 이행을 방해하였음을 전제로 하는 원고 등의 위 주장은 받아들일 수 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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별지 1

선정자 목록

비실명화로 생략

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별지 2

관계 법령

■ 행정소송법

제2조(정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “처분등”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또

는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(이하 “處分”이라 한다) 및 행정심판에 대한

재결을 말한다.

제3조(행정소송의 종류)

행정소송은 다음의 네가지로 구분한다.

1. 항고소송: 행정청의 처분등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송

2. 당사자소송: 행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법

률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송

■ 관세법

제73조(국제협력관세)

① 정부는 우리나라의 대외무역 증진을 위하여 필요하다고 인정될 때에는 특정 국가 또는 국

제기구와 관세에 관한 협상을 할 수 있다

② 제1항에 따른 협상을 수행할 때 필요하다고 인정되면 관세를 양허할 수 있다. 다만, 특정 국

가와 협상할 때에는 기본 관세율의 100분의 50의 범위를 초과하여 관세를 양허할 수 없다.

③ 제2항에 따른 관세를 부과하여야 하는 대상 물품, 세율 및 적용기간 등은 대통령령으로 정

한다.

■ 관세법 시행령

제94조(농림축산물에 대한 양허세율의 적용신청)

법 제73조에 따라 국제기구와 관세에 관한 협상에서 국내외 가격차에 상당한 율로 양허하거나

국내시장 개방과 함께 기본세율보다 높은 세율로 양허한 농림축산물을 시장접근물량 이내로

수입하는 자로서 관련 기관의 추천을 받은 자는 해당 추천서를 수입신고 수리 전까지 세관장

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에게 제출해야 한다. 다만, 해당 농림축산물이 보세구역에서 반출되지 않은 경우에는 수입신고

수리일부터 15일이 되는 날까지 제출할 수 있다.

■ 세계무역기구협정 등에 의한 양허관세 규정

제2조(세계무역기구협정 일반양허관세)

「1994년도 관세 및 무역에 관한 일반협정에 대한 마라케쉬 의정서」에 따라 세계무역기구 회

원국에 대하여 적용할 일반양허관세는 별표 1의 가 및 별표 1의 나에 따른다.

[별표 1의 나] 국내외 가격차에 상당한 율로 양허하거나 국내시장개방과 함께 기본세율보다

높은 세율로 양허한 농림축산물에 대한 양허관세(제2조·제6조 및 제7조 관련)

■ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률

제15조(농산물의 수입 추천 등)

① 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표(讓許表)상의 시장접근

물량에 적용되는 양허세율(讓許稅率)로 수입하는 농산물 중 다른 법률에서 달리 정하지 아

니한 농산물을 수입하려는 자는 농림축산식품부장관의 추천을 받아야 한다.

② 농림축산식품부장관은 제1항에 따른 농산물의 수입에 대한 추천업무를 농림축산식품부장관

이 지정하는 비영리법인으로 하여금 대행하게 할 수 있다. 이 경우 품목별 추천물량 및 추

천기준과 그 밖에 필요한 사항은 농림축산식품부장관이 정한다.

■ 구 농축산물 시장접근물량 양허관세 추천 및 수입관리 요령(2023. 3. 31. 농림축산식품부고

시 제2023-28호로 개정되기 전의 것

제2조(정의)

품목번호 품 명 시장접근
물량

세율(%)

시장접근물량이내 시장접근물량초과

0701 감자(신선한 것이나
냉장한 것으로 한정한다)

070110 00 00 종자용 1,898톤 0 304

070190 00 00 기타 18,810톤 30 304

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이 요령에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다

1. "시장접근물량에 적용되는 양허관세율"(이하 "양허관세"라 한다)이란 「세계무역기구협정

등에 의한 양허관세규정」에서 정한 시장접근물량에 적용되는 양허세율을 말한다.

4. "수입권공매"란 별표 1에서 정한 해당품목 양허관세적용물량의 전부 또는 일부의 수입권

을 무역업자 등에게 공매하여 낙찰된 자에게 배정하는 방식을 말한다.

6. "양허관세적용물량"이란 「세계무역기구협정 등에 따른 양허관세규정」에서 정한 시장접

근물량에 적용되는 양허세율로 수입되는 농축산물을 말한다.

제3조(양허관세추천 대상품목, 배정방식 및 추천기관)

① 양허관세추천 대상 품목, 양허관세적용물량 배정방식, 양허관세추천기관 또는 양허관세추천

대행기관(이하 "추천대행기관"이라 한다)은 별표 1과 같다.

[별표 1] 양허관세추천 대상품목, 양허관세적용물량 배정방식 및 추천대행기관

제17조(수입권공매 주관기관)

② 수입권공매방식으로 배정하는 품목은 다음 각 호의 기관이 공매를 주관하며, 필요시 농림축

산식품부장관이 이를 변경 지정할 수 있다.

1. 한국농수산식품유통공사 : 참기름과 그 분획물, 참깨, 생강, 낙화생, 메밀, 감자, 양파, 인삼,

마늘, 고추, 대두, 녹두ㆍ팥

제17조의2(배정기준)

추천대행기관은 제18조제5항에서 별도로 정한 경우를 제외하고 제17조의 규정에 따라 공매주

관기관이 실시한 입찰에서 낙찰 받은 자에 한하여 배정한다.

제18조(수입권공매의 관리)

① 수입권공매는 공개경쟁입찰방식을 원칙으로 한다.

② 수입권공매 주관기관은 공매대상품목, 입찰참가자격, 입찰방법, 공매조건, 낙찰방법, 입찰보

증금, 수입이행보증금 및 낙찰대금의 납부, 이행각서의 징구 등 구체적인 운영방안에 대하

여 별도 공고하여야 한다.

③ 수입권공매를 통하여 낙찰 받은 자는 그 수입권을 타인에게 전매하지 못하며 입찰당시 정

품목구분 HS 코드 품명
TRQ 물량

(톤)
양허관세적용
물량배정방식

양허관세
추천대행기관

감자 0701-90-0000 감자(종자용 이외) 18,810
지정기관배정
수입권공매
실수요자배정

한국농수산
식품유통공사

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하여진 수입이행기간 내에 반드시 수입하여야 한다.

④ 낙찰받은 자가 공매 시 설정한 수입이행기간 내에 낙찰물량 전량을 수입하지 않을 경우 제

2항의 수입이행보증금은 관련기금에 귀속된다. 다만, 귀책사유 없이 수입이행을 하지 못한

경우 및 수입 미이행 물량이 운송 중 감모 등으로 볼 수 있을 정도로 소량인 경우에는 본

문을 적용하지 아니한다.

⑤ 추천대행기관은 재공매를 통해서도 낙찰되지 않을 경우 또는 낙찰 받은 자가 수입을 이행

하지 않을 경우 관련품목의 지정기관, 생산자단체 또는 추천대행기관이 직접 수입할 수 있

도록 배정하거나 실수요자 배정방식으로 전환하여 운영할 수 있다

⑥ 담합행위에 가담한 것으로 인정되는 입찰참가자(낙찰 받지 못한 담합가담자도 포함한다)에

대해서는 낙찰의 전부 또는 일부를 무효로 하고, 입찰보증금은 관련기금으로 귀속되며, 낙

찰일로부터 6개월이상 2년이하의 범위에서 이 요령에서 규정한 모든 품목의 수입권공매 입

찰참가를 제한할 수 있다.

⑦ 농림축산식품부장관은 매년 품목별로 수입권공매 운영방안을 수립하여 운영하여야 한다.

끝.