[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합79135 - 삭선심의결정 취소

 

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서 울 행 정 법 원

제 1 1 부

판 결

사 건 2023구합79135 삭선심의결정 취소

원 고 A

피 고 서울특별시강남구 도시관리공단

변 론 종 결 2024. 5. 31.

판 결 선 고 2024. 7. 26.

주 문

1. 피고가 2023. 6. 2. 원고에게 한 대상주차면 ***-*** 삭선결정을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지

주문과 같다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 피고는 주차장법 제7조 제1항, 제3항, 제8조, 서울특별시 강남구 거주자우선주차

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제 운영 규칙 제12조 제1항에 따라 서울특별시 강남구청장으로부터 우선주차구획의 운

영관리에 관한 사무를 위탁받은 자이다.

나. 원고는 서울 강남구 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 9분의 2 지분권

자로, 2019. 9. 20.부터 2023. 9. 20.까지 이 사건 건물 앞에 위치한 거주자우선주차구

획(112-110, 이하 ‘이 사건 주차구획’이라 한다)을 배정받아 사용하고 있었다.

다. 이 사건 주차구획 맞은편에 유료주차장인 B주차장이 2021. 11.경 설치되었는데,

B주차장 측에서 피고에게 이 사건 주차구획으로 인하여 주차장 진출입에 어려움이 있

으며 주차장 이용손님들이 잦은 접촉 사고를 당하므로 삭선을 요청한다는 민원을 제기

하였다.

라. 피고는 2023. 5. 26. 삭선심의위원회를 개최하여 “맞은편 주차장 차량 진출입을

방해”한다는 이유로 2023. 10. 1. 이 사건 주차구획을 삭선하기로 결정하였고, 2023. 6.

2.경 원고에게 위와 같은 결정을 통보하였다(이하 ‘이 사건 삭선결정’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론

전체의 취지

2. 관련 규정

별지 기재와 같다.

3. 원고의 청구취지 변경신청의 적법 여부에 관한 판단

행정소송법 제8조 제2항에 의하여 행정소송에 준용되는 민사소송법 제262조 제1항

및 제263조에 의하면, 원고는 청구의 기초가 바뀌지 아니하는 한도 안에서 변론을 종

결할 때까지 청구의 취지 또는 원인을 변경할 수 있고, 법원이 청구의 취지 또는 원인

의 변경이 옳지 아니하다고 인정한 때에는 직권으로 또는 상대방의 신청에 따라 변경

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을 허가하지 아니하는 결정을 해야 한다.

이 사건 소장의 청구취지는 “피고가 2023. 5. 26. 심의하여 이 사건 주차구획을 삭선

하기로 원고에게 통지한 심의결정의 취소”인 반면, 2024. 5. 28.자 청구취지 및 청구원

인 변경신청서의 청구취지는 “피고의 2023. 6. 2.자 원고에 대하여 한 이 사건 주차구

획 삭선결정의 취소”이고, 이에 대하여 피고는 각 청구취지의 처분의 시점, 다툼의 대

상, 행위의 주체 등에 있어 차이가 있으므로 기초사실의 동일성이 없어 청구취지 변경

신청의 기본적 사실관계가 동일하지 않다는 취지로 주장한다.

그러나 2024. 5. 28.자 청구취지의 변경은 피고가 2023. 6. 2.자로 이 사건 삭선결정

을 하였다는 통보를 하였다고 특정함에 따라 처분 날짜를 변경한 것에 불과한 것으로

보이는 점, 원고는 이 사건 소 제기 당시부터 삭선심의위원회가 아닌 피고를 행정청으

로 삼은 점 등의 사정을 종합하면, 원고가 다투고자 하는 대상은 거주자우선주차제 삭

선심의위원회의 심의 결과 이 사건 주차구획을 삭선하기로 하는 피고의 결정으로 보이

고, 따라서 당초 청구취지와 2024. 5. 28.자 청구취지는 그 청구의 기초가 다르지 않다

고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 청구취지변경 신청은 적법하다(행정소송법 제8조 제

2항, 민사소송법 제262조 제1항, 제263조).

4. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 본안전 항변의 요지

1) 이 사건 삭선결정 통보는 원고에 대한 주차구역 사용기간이 종료되었고 2023.

10. 1.부터 주차구역이 삭선된다는 점을 원고에게 통지한 것에 불과하므로, 이 사건 삭

선결정은 처분이 아니다.

2) 원고는 이 사건 주차구획을 사용할 수 있는 새로운 권한을 받지 못하였고, 이

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에 대한 신청권도 없으며 그에 따라 이 사건 주차구획을 사용할 권한이 없으므로, 이

사건 삭선결정으로 원고의 법률상 이익이 침해되었다고 보기 어렵다.

나. 판단

주차장법 제7조 제1항은 “노상주차장은 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청

장이 설치한다. 이 경우 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조제1항(도시․군계획

시설의 설치․관리에 관한 규정)은 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있고, 제3항은

“각호에 해당하는 경우 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 지체 없이 노

상주차장을 폐지하여야 한다”고 규정하고 있다.

그리고 주차장법 제10조 제1항 제3호는 “노선주차장 중 일부에 대하여 국토교통부령

이 정하는 자동차와 경형자동차, 환경친화적 자동차 및 승용차공동이용 자동차를 위한

전용주차구획의 지정”의 제한조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 국토교통부령인 주

차장법 시행규칙 제6조의2 제1항 제1호는 “주거지역에 설치된 노상주차장으로서 인근

주민의 자동차를 위한 경우”에 전용주차구획을 설치할 수 있다고 규정하고 있다.

나아가 주차장법 시행규칙 제6조의2 제3항, 서울특별시 강남구 주차장 설치 및 관리

조례 제24조 제4항에 따라 위임된 서울특별시강남구규칙인 ‘서울특별시 강남구 거주자

우선주차제 운영 규칙’(이하 ‘운영규칙’이라 한다)은 주택가 도로의 주차장에 설치한 거

주자우선주차구획의 운영에 관한 사항을 정하면서, 운영규칙 제4조 제1항은 “배정할

수 있는 우선주차구획보다 신청자가 많을 경우 별표 1의 우선순위 배정기준에 따라 점

수가 가장 높은 신청인에게 배정한다. 단, 자기소유ㆍ임차 건물 및 주거지ㆍ사업장 앞

에 지정구획이 지정된 경우에는 순위에 관계없이 배정할 수 있다.”라고 규정하고 있고,

운영규칙 제6조 제3호는 “교통정책상 우선주차구획이 삭선될 경우 우선주차구획 배정

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을 취소할 수 있다”고 규정하고 있다.

그리고 운영규칙의 시행에 필요한 사항을 구체적으로 규정하고 있는 피고의 ‘강남구

거주자우선주차제 관리 운영기준’(이하 ‘운영기준’이라 한다) 제2조 제6호는 ‘전용주차’

란 일반주차와 달리 주차장을 설치할 수 없는 대문 앞(점포 앞)출입구 등에 건물주 또

는 이용자 동의를 받아 주차구획 설치 후 지정된 차량만 이용하는 제도를 말한다고 규

정하고 있고, 운영기준 제8조 제1항은 “대문 및 상가, 주차장 출입구 앞에 설치된 전용

주차구획은 해당 건물 내 거주하는 건물주 또는 세입자에게 배정순위에 관계없이 최우

선 배정한다.”라고 규정하고 있다. 또한 운영기준 제14조는 주차구획 폐쇄에 관하여

“강남구 및 공공기관 등 공문에 의한 삭선요청, 공사로 인한 도로점용허가 승인된 도

로의 주차구획일 경우에는 사용자에게 주차구획 폐쇄 안내문 발송 후 삭선토록 한다.”

라고 규정하고 있으며, 운영기준 제21조 제4항은 “위원회의 심의결과를 기반으로 구청

장에게 승인을 얻어 주차구획을 삭선한다.”라고 규정하고 있다.

위와 같은 규정에 비추어 보면, 주차장법 및 그 시행규칙, 운영규칙과 운영기준에 따

라 피고가 이 사건 주차구획을 삭선하기로 하는 결정은 그 실질이 주차장법 제7조 제3

항에 따른 ‘노상주차장의 폐지’에 해당하고, 이는 공권력의 행사 또는 그 밖에 이에 준

하는 행정작용인 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 나아가 운영규칙 제6조 제3호 및

운영기준 제8조에 따라 전용 주차구획인 이 사건 주차구획에 관하여 우선배정을 받아

위 구획을 최우선으로 사용할 권한이 있는 원고는 이 사건 주차구획이 삭선됨에 따라

주차구획을 사용하지 못하게 되는 불이익을 입게 되므로, 이 사건 삭선결정에 대하여

원고는 직접적이고 개별적인 이해관계를 가진다고 볼 것이어서, 이를 다툴 원고 적격

도 있다고 봄이 타당하다.

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따라서 피고의 본안전 항변은 받아들이기 어렵다.

5. 본안에 대한 판단

가. 원고 주장의 요지

1) 피고는 침익적 행정행위인 이 사건 삭선결정을 하면서도 원고에 대하여 행정절

차법 제21조, 제22조에 따른 사전통지 및 의견청취절차를 거치지 아니하였으므로, 이

사건 삭선결정에는 절차상 하자가 있다.

2) 이 사건 삭선결정은 B주차장의 민원에 따라 이루어진 것으로, 거주자우선주차

제에 따른 주차면을 계속 사용할 수 있다는 원고의 신뢰를 침해하는 등 신뢰보호원칙

에 반하고, B주차장과의 이익 형량에 있어서도 원고의 기득권을 일방적으로 철회하는

것으로 원고의 사익을 지나치게 침해하여 비례의 원칙에 반한다.

나. 판단

행정절차법 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하

는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하

려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수

있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소,

의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있고, 제22조 제3항은 행정청이 당

사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항에서 정한 청문을 하

거나 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회

를 주도록 하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절

차법상의 사전 통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전 통지를 하지 않

거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처

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분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2017두66602 판결, 대법

원 2023. 9. 21. 선고 2023두39724 판결 등 참조).

이 사건 삭선결정은 원고에 대한 침익적 행정처분으로, 이 사건 삭선결정 당시 피고

는 원고에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여한 바가 없다. 비록 운영기준 제8조

제3항은 ‘재건축, 신축, 통행불편 민원 등 전용 주차구획과 관련하여 이해 관계자의 민

원 발생 시 구획선을 삭선할 수 있다’고 규정하고 있고, 운영기준 제14조 제2항은 ‘민

원인이 주차구획을 폐쇄 요청을 할 때에는 [별지 제6호 서식]을 작성하여 제출하여야

한다. 이 경우에는 반드시 삭선심의위원회에 안건을 상정하여야 하며, 위원회에서 결정

된 사항에 대하여 민원인에게 통보해야 한다.’라고 규정하고 있으나, 위 규정들은 삭선

을 하기 위한 피고의 내부절차 규정에 불과할 뿐, 삭선으로 인하여 이익 침해를 입는

당사자의 의견 제출 기회를 배제하는 조항으로 보이지는 않는다. 달리 행정절차법상

사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하

는 것으로 보이지도 않는다.

따라서 이 사건 삭선결정은 절차적 하자가 있으므로 위법하다(실체적 하자 주장에

대해서는 나아가 판단하지 않는다).

6. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한

다.

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별지

관 련 규 정

▣ 주차장법
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “주차장”이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의

것을 말한다.
가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의

일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것
제7조(노상주차장의 설치 및 폐지)
① 노상주차장은 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한다. 이 경우 「국토의

계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제1항은 적용하지 아니한다.
② 삭제 <1995. 12. 29.>
③ 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우

에는 지체 없이 해당 노상주차장을 폐지하여야 한다.
1. 노상주차장에의 주차로 인하여 대중교통수단의 운행이나 그 밖의 교통소통에 장애를 주는

경우
2. 노상주차장을 대신하는 노외주차장의 설치 등으로 인하여 노상주차장이 필요 없게 된 경우
3. 「도로교통법」 제12조에 따라 어린이 보호구역으로 지정된 경우
제8조(노상주차장의 관리)
① 노상주차장은 제7조제1항에 따라 해당 주차장을 설치한 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수

또는 구청장이 관리하거나 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장으로부터 그 관리
를 위탁받은 자(이하 “노상주차장관리 수탁자”라 한다)가 관리한다.

② 노상주차장관리 수탁자의 자격과 그 밖에 노상주차장의 관리에 관하여 필요한 사항은 해당
지방자치단체의 조례로 정한다.

제10조(노상주차장의 사용 제한 등)
① 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 교통의 원활한 소통과 노상주차장의 효율

적인 이용을 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 제한조치를 할 수 있다. 다만, 「도로교
통법」 제2조제22호에 따른 긴급자동차는 제한조치와 관계없이 주차할 수 있다.

1. 노상주차장의 전부나 일부에 대한 일시적인 사용 제한
2. 자동차별 주차시간의 제한
3. 노상주차장의 일부에 대하여 국토교통부령으로 정하는 자동차와 경형자동차, 환경친화적 자

동차 및 승용차공동이용 자동차를 위한 전용주차구획의 지정
② 제1항에 따른 제한조치를 하려는 경우에는 그 내용을 미리 공고하거나 게시하여야 한다.

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③ 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 지역별 주차환경 등을 고려하여 제1항제3
호에 따라 전용주차구획을 지정하는 경우 그 지정구역의 규모, 지정의 방법 및 절차 등은
해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

▣ 주차장법 시행규칙
제6조의2(노상주차장의 전용주차구획 설치)
① 법 제10조제1항제3호에 따라 노상주차장의 일부에 대하여 전용주차구획을 설치할 수 있는

경우는 다음 각 호와 같다.
1. 주거지역에 설치된 노상주차장으로서 인근 주민의 자동차를 위한 경우
2. 법 제7조제4항에 따른 하역주차구획으로서 인근 이용자의 화물자동차를 위한 경우
3. 대한민국에 주재하는 외교공관 및 외교관의 자동차를 위한 경우
4. 「도시교통정비 촉진법」 제33조제1항제4호에 따른 승용차공동이용 지원을 위하여 사용되

는 자동차를 위한 경우
5. 그 밖에 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 자동차를 위한 경우
② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항제1호 및 제5호에 해당하는 전용주차구획의 효율적인 이용

을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 전용주차구획에 주차가 허용되는 자동차(이하
이 항에서 “전용주차자동차”라 한다)가 주차되지 않는 시간대에 전용주차자동차 외의 자동
차의 주차를 허용할 수 있다. <신설 2021. 4. 16.>

③ 제1항 및 제2항에 따른 전용주차구획의 설치ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의
조례로 정한다.

▣ 도로교통법
제32조(정차 및 주차의 금지)
모든 차의 운전자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 곳에서는 차를 정차하거나 주차하여
서는 아니 된다. 다만, 이 법이나 이 법에 따른 명령 또는 경찰공무원의 지시를 따르는 경우와
위험방지를 위하여 일시정지하는 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 건널목의 가장자리 또는 횡단보도로부터 10미터 이내인 곳

▣ 서울특별시 강남구 주차장 설치 및 관리 조례
제14조(주택가 도로의 주차장 관리 등)
① 주택가 도로의 주차장에 대해 구청장은 주차수요 관리상 필요하다고 인정할 경우 주차차량

을 지정하여 운영할 수 있으며 이 경우 주차구획별 주차장 사용은 월단위 또는 분기단위로
사용을 지정하여 운영할 수 있다.

② 구청장은 제1항에 따른 주차장의 효율적인 운영을 위하여 주차장을 사용하지 않는 시간대
에 여러 사람이 주차구획을 공유(이하 “공유주차구획”이라 한다)하여 사용할 수 있는 주차
장 공유사업을 추진할 수 있다. 이 경우 구청장은 공유주차구획 제공자에게 규칙으로 정하

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는 바에 따라 요금 감면 또는 적립식 포인트 지급 등의 혜택을 부여할 수 있다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 주택가 도로의 주차장의 주차방법, 주차시간,

주차장 설치, 주차장 공유사업 등에 필요한 세부적인 사항은 규칙으로 정한다.

▣ 서울특별시 강남구 거주자우선주차제 운영 규칙
제4조(우선순위의 선정기준)
① 배정할 수 있는 우선주차구획보다 신청자가 많을 경우 별표 1의 우선순위 배정기준에 따라

점수가 가장 높은 신청인에게 배정한다. 단, 자기소유ㆍ임차 건물 및 주거지ㆍ사업장 앞에
지정구획이 지정된 경우에는 순위에 관계없이 배정할 수 있다.

제5조(사용방법 등)
① 우선주차구획을 배정받은 사람(차량)은 지정된 주차구획에 주차하여야 한다.
② 제1항을 위반하여 부정주차를 한 차량에 대하여는 「주차장법」제8조의2에 따라 즉시 견인

조치할 수 있다.
③ 부정주차시에는 공영주차장 3급지에 해당하는 주차요금 및 가산금을 부과할 수 있으며, 견

인조치와 병과(倂科)할 수 있다.
④ 공영주차장의 주차면을 야간 거주자우선주차제로 운영할 때에는 구역주차를 실시할 수 있

다.
제6조(배정취소)
제5조제1항의 사용방법을 위반하거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 경우에는 우선주차구
획 배정을 취소할 수 있다.
3. 교통정책상 우선주차구획이 삭선될 경우
제12조(관리의 위탁)
① 구청장은 우선주차구획의 운영관리에 관한 사무를 서울특별시 강남구 도시관리공단(이하 "

공단"이라 한다) 등에 위탁하여 운영할 수 있다.
② 공단은 거주자우선주차제의 관리ㆍ운영에 관한 규정을 제정하여 객관적이고 공정하게 업무

를 처리하여야 한다.
③ 제1항에 따른 위탁기간은 3년으로 하되, 위반행위 없이 정상적인 운영을 하였을 경우 위탁

기간을 연장할 수 있다.

▣ 강남구 거주자우선주차제 관리 운영기준
제5조(신청자 접수)
① 거주자우선주차구획을 신청하고자 하는 자는“별지 제1호 서식”에 따라 서울특별시 강남구

도시관리공단(이하“공단”)에 신청하여야 한다. 다만, 서울특별시 관내 주정차 위반 과태료
체납 또는 압류차량은 우선주차구획 신청 및 배정을 제한한다.

② 거주자우선주차구획의 신규사용, 갱신 또는 변경신청은 차량소유자 본인 또는 “별지 제2호
서식”에 따라 대리인이 할 수 있다.

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제8조(전용 주차구획의 관리)
① 대문 및 상가, 주차장 출입구 앞에 설치된 전용 주차구획은 해당 건물 내 거주하는 건물주

또는 세입자에게 배정순위에 관계없이 최우선 배정한다.
③ 재건축, 신축, 통행불편 민원 등 전용 주차구획과 관련하여 이해 관계자의 민원 발생 시 구

획선을 삭선 할 수 있으며, 신청 대기일은 소급적용하지 않으며, 대체 주차면 또한 제공하
지 아니한다.

제14조(주차구획의 폐쇄)
① 강남구 및 공공기관 등 공문에 의한 삭선요청, 공사로 인한 도로점용허가 승인된 도로의

주차구획일 경우에는 사용자에게 주차구획 폐쇄 안내문 발송 후 삭선토록 한다.
② 민원인이 주차구획을 폐쇄 요청을 할 때에는 [별지 제6호 서식]을 작성하여 제출하여야 한

다. 이 경우에는 반드시 삭선심의위원회에 안건을 상정하여야 하며, 위원회에서 결정된 사
항에 대하여 민원인에게 통보해야 한다. 다만, 강남구 등 관계기관에서 정책집행, 집 단민
원, 공사 등으로 통보된 삭선 요청 건은 예외로 한다.

제20조(삭선심의위원회 구성)
① 위원회는 위원장인 주차관리팀장과 내부위원 2명을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성하

고, 위원은 이사장이 위촉 또는 임명한다.
제21조(삭선심의위원회 운영)
① 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의‧ 의결한다.
1. 기 설치된 주차구획의 삭선을 요청한 경우
2. 건물의 신축 등으로 주차구획 삭선을 요청한 경우
3. 기 설치된 주차구획이 법적 설치근거에 부적합한 경우
4. 건물주가 전용 주차구획을 계속 사용할 의사가 없을 경우 등
③ 위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하되, 가

부동수인 때에는 부결된 것으로 본다.
④ 위원회의 심의결과를 기반으로 구청장에게 승인을 얻어 주차구획을 삭선 한다. 단, 심의결

과를 통보한 후 10일 이내 의견이 없는 경우 승인한 것으로 본다. 끝.