[행정 판결문] 서울행정법원 2022구합73123 - 평가등급부여처분 무효확인

 

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서 울 행 정 법 원

제 7 부

판 결

사 건 2022구합73123 평가등급부여처분 무효확인

원 고 A

피 고 보건복지부장관

변 론 종 결 2024. 4. 18.

판 결 선 고 2024. 5. 23.

주 문

1. 피고가 2022. 8. 31. 원고에게 한 평가등급 부여처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지

주문과 같다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 **시 **동에 있는 B어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 원장

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이다.

나. 피고로부터 어린이집 평가 업무를 위탁받은 한국보육진흥원은 2021. 10. 14.

‘2021 어린이집 평가 매뉴얼(이하 ’이 사건 매뉴얼‘이라 한다)’에서 정한 총 4개의 평가

영역 중 ‘3. 건강·안전’ 평가영역이 ‘보통’ 등급에 해당한다는 이유로 이 사건 어린이집

의 평가등급을 B등급으로 정하고, 이를 원고에게 통보하였다. 한국보육진흥원이 ‘3. 건

강·안전’에 대해 ‘보통’ 등급을 부여한 근거는 아래와 같다.

다. 피고는 2022. 8. 31. 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기

전의 것, 이하 같다) 제30조 제3항, 영유아보육법 시행규칙 제32조의3 제2항에 따라

어린이집정보공개포털 홈페이지에 이 사건 어린이집의 평가등급을 B등급으로 공표하

였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 판 단

○ 3-2-2의 평가항목(식자재의 구입·보관 및 조리공간을 위생적으로 관리하고 있다) 중 3-2-2-①의
평가내용(식자재는 신선한 것을 구입하고 이를 위생적으로 보관함)을 충족하지 못함

- 조리실 싱크대 하단 수납장 안에 보관된 쌀 포대 3개 중 1개가 개봉되어 있고, 쌀이 담겨 있으
나 포대 상단 부분이 밀봉되지 않고 전체 열려 있음(16시 5분 원장과 함께 조리실에서 최종으
로 확인함)

- 조리사 면담 시 평소에는 사용 후 집게 등을 이용하여 밀봉하였으나, 당일은 긴장하여 집게를
수납장 위 바구니에 꽂아놓고 밀봉하는 것을 잊어버렸다고 함

- 원장 면담 시 평소에는 조리사가 식자재 사용 후 집게 등으로 밀봉하는 것으로 알고 있고 교육
도 하였으나, 당일은 긴장하여 잊어버린 것 같다고 함

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가. 원고의 주장

1) 피고는 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거와 이유를 충분히 제시하지 아니하

여 행정절차법 제23조를 위반하였고, 처분의 불복방법을 고지하지 아니하여 행정절차

법 제26조를 위반하였다.

2) 이 사건 어린이집은 쌀을 충분히 위생적인 방법으로 보관하였으므로, 이 사건

매뉴얼 3-2-2 항목의 평가기준을 충족하지 못하였다고 볼 수 없다. 이 사건 처분은 식

자재 보관의 적정 여부에 관한 잘못된 평가를 토대로 한 것으로 위법하다.

나. 인정사실

1) 이 사건 매뉴얼은 어린이집에 대한 평가영역을 4개(‘보육과정 및 상호작용’, ‘보

육환경 및 운영관리’, ‘건강·안전’, ‘교직원’)로 구분하고, 각 평가영역별로 4~5개의 평가

지표를 정하고 있다. 각 평가지표별로 ‘우수’, ‘보통’, ‘개선필요’의 총 3개 등급 중 1개

등급을 부여하고, 각 평가영역별로 영역평정 기준에 따라 재차 ‘우수’, ‘보통’, ‘개선필

요’의 총 3개 등급 중 1개 등급을 부여한다. 그리고 4개의 평가영역 중 ‘우수’ 및 ‘개선

필요’ 등급의 개수에 따라 어린이집 등급(A, B, C, D) 중 1개가 부여되는데, 그 중 B등

급은 ‘우수’ 영역이 3개 이하로, ‘개선필요’ 영역이 없는 경우에 부여되는 등급이다. 위

평가영역 중 이 사건과 관련된 ‘건강·안전’ 영역의 평가체계는 아래와 같다.

평가영역 평가지표 영역평정

3. 건강·안전

3-1 실내외 공간의 청결 및 안전
우수: ‘우수’ 지표 4개 이상

보통: 우수 및 개선필요 등급에
해당하지 않는 경우

개선필요: ‘개선필요’ 지표 1개 이상

3-2 급·간식

3-3 건강증진을 위한 교육 및 관리

3-4 등·하원의 안전

3-5 안전교육과 사고예방

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2) 이 사건 매뉴얼은 각 평가항목별로 적용되는 평가내용을 제시하면서 그 평가내

용을 모두 충족하여야 해당 평가항목을 ‘Y'로 평정한다는 기준을 마련하고 있다. 이 사

건 매뉴얼의 평가지표 중 ‘3-2 급·간식’ 가운데 이 사건과 관련된 평가항목 및 평가내

용은 아래와 같다.

3) 이 사건 매뉴얼에서 정한 위 3-2-2-① 평가내용에 관한 구체적인 평가기준 중

이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다.

4) 한국보육진흥원은 2021. 8. 25. 이 사건 어린이집에 대한 현장평가를 실시했는

데, 당시 조리실 내 싱크대(여닫이문 방식의 수납장 안에 식자재 등 물건을 보관할 수

있고, 개수·배수장치는 설치되어 있지 않다) 수납장에 있던 쌀 포대 3개 중 1개의 상단

부분이 밀봉되지 않은 채 열려 있음이 확인되었다. 이 사건 어린이집의 평소 쌀 보관

모습은 아래와 같다.

(사진 비실명화로 생략)

평가지표 평가항목 평가내용

3-2

급·간식

3-2-2 식자재의 구입·보관 및 조리공간

을 위생적으로 관리하고 있다.

3-2-2-① 식자재는 신선한 것을 구입하고

이를 위생적으로 보관함

■ 3-2-2-① 식자재는 신선한 것을 구입하고 이를 위생적으로 보관함
• 모든 식자재는 외관, 색상, 냄새 등을 확인했을 때 변질되지 않은 상태임

• 구입한 식자재는 육안 검수 후 밀봉하여 보관 방법에 맞게 실온·냉장·냉동보관함

• 식자재 보관 장소(창고, 싱크대, 베란다 등)는 곰팡이나 습기가 없고 건냉하며 청결함

- 식자재 보관 장소에 창문이 있을 경우 방충망이 설치되어 있음

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 8, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을

제1, 2, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 절차적 하자 존재 여부

1) 행정절차법 제23조 위반 여부

한국보육진흥원이 2021. 10. 14. 원고에게 이 사건 어린이집이 쌀 포대를 밀봉하

지 않은 채 보관하여 식자재 보관에 관한 평가항목을 충족하지 못하였다는 이유를 들

며 평가 결과를 통보한 사실은 앞서 본 바와 같고, 을 제5, 6호증의 각 기재에 의하면,

원고는 2021. 10. 26. 쌀 보관 방법에 위생상 문제가 없다는 취지로 소명신청을 한 사

실, 이에 대해 한국보육진흥원은 2021. 12. 9. 이 사건 매뉴얼 3-2-2-① 항목을 준수하

였다고 볼 수 없다는 이유로 위 소명을 받아들이지 않은 사실이 인정된다. 위 인정사

실에 의하면, 원고에게 이 사건 처분의 근거와 이유는 충분히 제시되었다고 보이고, 원

고로서도 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었다

고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 행정절차법 제23조를 위반하였다고 할 수

없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 행정절차법 제26조 위반 여부

행정절차법 제26조는 ‘행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여

행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부,

청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.’고 규정하고 있다. 그런데

이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차

를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하

지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠

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뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018.

2. 8. 선고 2017두66633 판결 참조). 따라서 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 행정

절차법 제26조를 위반하여 위법하다는 취지의 원고의 주장은 이유 없다.

라. 실체적 하자 존재 여부

앞서 본 바와 같이 이 사건 어린이집은 현장평가 당시 싱크대 내 수납장 안에 쌀

포대 1개의 상단 부분을 개봉한 채 이를 실온 보관한 상태였다. 그런데 앞서 든 증거

에 갑 제7, 10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과

같은 사정에 비추어 보면, 위와 같은 쌀의 보관방법이 ‘구입한 식자재는 육안 검수 후

밀봉하여 보관 방법에 맞게 실온·냉장·냉동보관할 것’이라는 이 사건 매뉴얼 3-2-2-①

항목의 평가기준을 충족하지 못한 것으로 보기 어렵고, 그 밖에 이 사건 어린이집에

급·간식과 관련하여 영유아의 건강과 안전에 부정적인 영향을 줄 만한 위생상의 문제

가 존재하였다고 볼 증거도 부족하다.

① 이 사건 매뉴얼은 어린이집 평가실시에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련

된 행정청 내부의 사무처리준칙 성격을 갖는다고 볼 수 있다. 이는 그 자체로 대외적

으로 국민이나 법원을 기속하는 효력은 없으며, 결과적으로 이 사건 처분의 적법 여부

는 이 부분 평가가 객관적으로 합리적인 기준에 따라 정당한 평가재량 범위 내에서 이

루어졌는지 여부에 달려 있다고 할 것이다.

② 이 사건 매뉴얼 3-2-2-① 항목에서는 그 세부 평가기준으로 ‘식자재를 밀

봉할 것’을 정하고 있다. 그러나 일반적으로 외부 공기 유입을 전면 차단하는 ‘밀봉’은

조리되지 않은 육류나 생선 등과 같이 보존기간이 짧고 변질의 위험성이 높은 식자재

에 대해서 이루어지는 것이고, 모든 식자재가 구분 없이 무조건 밀봉 보관되어야만 하

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는 것은 아니다. 이 사건 매뉴얼에서도 기본적으로는 식자재에 맞는 적절한 보관 방법

을 택하도록 하고 있고, ‘밀봉’이라는 원칙적 보관 방법을 제시하면서도 식자재 보관

환경의 청결성(곰팡이 유무, 방충망 설치 여부), 습도 등을 함께 강조하고 있다. 즉 이

부분 평가항목은 위생적이고 안전한 식자재 보관을 통해 영유아의 건강과 안전에 부정

적인 위험요소를 배제한다는 취지에서 설정된 것이므로, 식자재의 위생적인 보관 여부

는 밀봉 여부만을 가지고 판단할 것이 아니고, 해당 식자재의 종류나 상태, 보관량과

소모 기간, 보관 환경 등을 따져 개별적이고 구체적으로 판단하여야 한다.

③ 이 사건 어린이집은 현장평가 당시 쌀을 포대에 담긴 상태로 싱크대 수납

장 안에 보관하였다. 해당 보관 장소는 충분히 건조하였고, 여닫이문으로 닫아 두어 햇

빛에 노출되지도 않았다. 또한 수납장 내에는 쌀 포대 외에는 아무것도 보관되어 있지

않았으며 내부와 외부 모두 청결한 상태였다. 특별히 조리실 환경이나 위 싱크대 주변

으로 벌레나 이물질이 유입될 만한 위험 요소도 없었다.

④ 곡류인 쌀은 육류, 생선, 껍질이 무른 과일 등의 식자재와 달리 외부 공기

와의 접촉만으로 빠르게 변질되거나 부패하는 식자재가 아니고, 습도가 높은 환경이

아니라면 약간의 통풍이 오히려 그 보관에 도움이 될 수 있다. 한국식품연구원 역시

내외부 환경이 오염된 상태가 아니라면 쌀 포대를 개봉한 상태로 수납장 안에 보관하

더라도 위생상 별다른 문제가 없다는 의견을 밝혔다.

⑤ 이 사건 어린이집의 쌀 1포대 소비기간은 약 1주일이라는 것이므로, 개봉

하더라도 그 보관기간은 길어야 7일 정도이다. 앞서 본 바와 같은 이 사건 어린이집의

쌀 보관 환경에 비추어 보면, 쌀 포대의 상단 부분이 개봉된 상태로 쌀이 보관되었다

고 하더라도 해당 기간 동안 쌀이 변질되거나 위생상 문제가 발생할 가능성은 거의 없

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어 보인다.

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한

다.

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별지

관계 법령

■ 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것)
제30조(어린이집 평가)
① 보건복지부장관은 영유아의 안전과 보육서비스의 질 향상을 위하여 어린이집의 보육환경,

보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등에 대하여 정기적으로 평가를 실시
하여야 한다.

② 보건복지부장관은 제1항에 따른 평가 결과에 따라 어린이집 보육서비스의 관리, 보육사업에
대한 재정적ㆍ행정적 지원 등 필요한 조치를 할 수 있다.

③ 보건복지부장관은 제1항에 따른 어린이집 평가등급 등 평가 결과를 공표하여야 한다.
⑥ 제1항, 제3항 및 제5항에 따른 평가시기 및 방법, 확인점검의 대상 및 방법, 그에 따른 평가

등급 결정ㆍ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한
다.

■ 영유아보육법 시행규칙
제31조(평가의 실시)
① 보건복지부장관은 법 제30조제1항에 따른 평가(이하 "평가"라 한다)를 3년마다 실시해야 한

다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 평가 주기를 조정할 수 있다.
1. 양도, 상속 또는 합병, 장기임차, 매입 등으로 어린이집의 대표자가 변경되는 경우
2. 어린이집의 운영이 6개월 이상 중단되는 경우
3. 어린이집의 소재지가 변경되는 경우
4. 평가결과가 우수하거나 미흡한 경우 등 평가 주기의 조정이 필요하다고 보건복지부장관이

정하는 경우
② 보건복지부장관은 현장평가, 서면평가, 면담 등의 방법으로 평가를 실시하고, 평가에 필요한

서류의 제출을 평가 대상인 어린이집의 대표자에게 요구할 수 있다.
③ 보건복지부장관은 법 제6조제1항에 따른 중앙보육정책위원회의 심의를 거쳐 평가지표를 정

하고 이에 따라 평가를 실시한다. 이 경우 평가지표에는 어린이집의 보육환경, 보육과정 운

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영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등이 포함되어야 한다.
④ 평가의 절차 및 서식 등에 관한 구체적인 사항은 보건복지부장관이 정한다.
제32조의3(평가 결과의 공표)
① 보건복지부장관은 법 제30조 제3항에 따라 다음 각 호의 사항을 공표한다.
1. 제31조 제1항에 따른 평가의 결과
2. 공표일 이전 10년 동안의 평가 이력
3. 법 제30조 제4항 및 제5항에 따라 평가등급이 조정된 경우 조정된 평가등급
4. 그 밖에 전국 어린이집에 대한 평가 결과를 비교ㆍ확인하는 데 필요하다고 보건복지부장

관이 인정하는 사항
② 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 보건복지부, 법 제7조에 따른 육아종합지원센터,

법 제51조의2 제1항 제4호 및 영 제26조의2 제1항에 따라 평가에 관한 업무를 위탁받은
기관이나 단체의 인터넷 홈페이지 등에 공표한다.

③ 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 공표하기 전에 공표 대상자에게 같은 항 제1호의
사항을 통지하여 소명자료를 제출하거나 의견을 진술할 수 있는 기회를 줄 수 있다.