[행정 판결문] 서울행정법원 2022구합77613 - 부정당업자입찰참가자격 제한처분 취소

[행정] 서울행정법원 2022구합77613 - 부정당업자입찰참가자격 제한처분 취소.pdf

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[행정] 서울행정법원 2022구합77613 - 부정당업자입찰참가자격 제한처분 취소.docx

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서 울 행 정 법 원
제 7 부
판 결
사 건 2022구합77613 부정당업자입찰참가자격 제한처분 취소
원 고 A
소송대리인 법무법인 형평
담당변호사 박수연, 박현희
피 고 서울특별시교육감
변 론 종 결 2022. 12. 22.
판 결 선 고 2023. 3. 9.
주 문
1. 피고가 2022. 8. 12. 원고에 대하여 한 2개월의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분
(2022. 9. 5.부터 2022. 11. 4.까지)을 취소한다. 
2. 소송비용은 피고가 부담한다. 
청 구 취 지
주문과 같다. 
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2022학년도 C중학교 신입생 교복(생활복) 학교주관 구매 입찰 공고
[2단계 (규격·가격 동시) 입찰]
1. 입찰에 부치는 사항
가. 구매명: C중학교 교복(생활복) 제조·구매
나. 규격: <붙임 10> 2022학년도 C중학교 교복(생활복) 제조 사양서 및 상세 디자인
다. 수량: 2022학년도 신입생들의 학교주관구매 신청에 따라 확정
라. 납품장소: 학교에서 지정하는 곳
마. 납품기한: 2022. 4. 8. (금)
10. 제안서의 효력
가. 제출된 제안서의 내용은 변경할 수 없고 계약조건의 일부로 간주합니다.
나. 우리학교에서 필요 시 제안업체에 보완·추가 자료를 요구할 수 있으며, 이에 따라 제출된 자료
는 제안서와 동일한 효력이 있는 것으로 간주합니다.
2022학년도 C중학교 교복 구매 계약 특수조건1)
제1조(목적) 이 계약은 납품사가 학교에서 제시하는 사양과 조건에 따라 학생 교복을 성실히 제조하
여 적기에 납품하는 것을 목적으로 한다.
제3조(납품 기한 및 장소) ① 납품사는 완성된 교복(생활복)을 2022년 4월 8일까지 학교에서 지정하
는 장소로 전량 납품한다.
제6조(원단 검사 등) ① 납품사는 계약체결 후 원단구입 전 샘플 검사(1차), 업체에서 구입한 원단검
사(2차)를 통하여 학교의 확인을 받아야 한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 ‘B’이라는 상호로 의류(단체복, 체육복) 제조업 등을 영위하는 사람이고, 
2019년, 2020년에 C중학교에 교복(생활복)을 납품하였다.
나. C중학교장은 2021. 10. 27. 2022학년도 C중학교 신입생 교복 구매 입찰(이하 ‘이 
사건 입찰’이라 한다)에 관하여 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)하였고, 그 주요 내용
은 다음과 같다.
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② 납품사는 본 제품 생산에 들어가기 전 견본품(남녀 각각 1벌)을 제작하여 학교의 확인을 받고 본 
제품 제작에 들어가야 한다.
제7조(완제품 검사 기준) ① 납품사가 최종 납품하는 완제품의 각종 피복 제작 상태 검사는 납품사
가 규격 입찰 시 제출한 견본품을 기준으로 한다.
② 제1항의 검사를 위해 납품사가 제출한 견본품은 납품 검사 완료 시까지 학교가 보관하며 납품 완
료 후 반환 여부는 납품사와 학교가 협의하여 정한다.
제8조(납품 및 교환) ① 납품기한까지 계약 수량을 납품하여야 하며, 포장 및 납품방법(납품장소 포
함)은 학교와 협의하여 정한다.
② 교복 안감 및 단추 등에 특정 업체를 인식할 수 있는 표식 및 문양이 표시되어서는 안 된다.
④ 납품된 교복은 제출했던 견본품의 품질과 동일 또는 그 이상이어야 하며, 본교가 제시한 사양서, 
교복 구매 계약 특수조건 등과 불일치하거나, 미리 측정한 교복 구매 학생의 치수와 다르게 제작된 
것이 학교 및 교복 구매자에 의하여 확인될 경우 납품사는 규격(사양서, 치수)과 특수조건, 견본에 부
합하는 교복으로 교환해 주어야 한다. 이 경우 모든 비용은 납품사의 부담으로 한다.
<붙임 10> 2022학년도 C중학교 교복(생활복) 제조 사양서 및 상세 디자인
다. 원고는 이 사건 입찰에 참여하여 2021. 11. 16. 낙찰예정자로 선정되었고, 2021. 
11. 24. C중학교장과 사이에 계약금액 4,224,000원, 납품기한 2022. 4. 8.까지로 정하여 
2022학년도 C중학교 교복(생활복) 물품계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였
다. 
1) 이하 ‘이 사건 계약 특수조건’이라 한다
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라. 원고는 이 사건 계약에 따라 C중학교에 교복을 납품하였으나, C중학교장은 
2022. 5. 13. 원고에게 ‘납품한 제품의 검사 과정에서 현품 설명회 견본과 납품된 제품 
사이에 재질, 색상, 디자인, 봉재 상태 등에 차이가 있음이 발견되어 불합격을 통보하
니, 납품 제품을 2022. 5. 18.까지 회수해 가기 바란다’는 내용의 내용증명우편을 발송
하였다.
마. 원고는 2022. 5. 18. C중학교장에게 ‘입찰 설명회 당시 제출했던 견본과 납품된 
제품 간에 차이가 있는 점은 인정한다. 색상 및 디자인상 차이의 경우, C중학교 측이 
요구하는 대로 다시 작업하는 것은 가능하다. 원단의 경우, 견본과 비교할 때 촉감의 
차이는 있으나, 납품된 제품의 원단도 의류시험성적서상 동일한 수준의 원단이어서 하
자가 있는 원단으로 볼 수는 없다. 다만 입찰 설명회 당시 제출했던 견본과 동일한 원
단의 공급이 불가능한 상황이므로, C중학교 측이 견본과 동일한 원단으로 제작한 교복
을 요구할 경우, 이 사건 계약을 포기할 수밖에 없다.’는 취지의 내용증명우편을 발송
하였다.
바. C중학교를 관할하는 감독청인 피고는 2022. 8. 12. ‘원고가 C중학교장과 이 사건 
계약을 체결하였음에도 견본과 상이한 제품을 납품한 후 계약을 포기하였으므로, 계약
서에서 정한 조건을 위반하여 이행한 자에 해당한다’는 이유로 구 지방자치단체를 당
사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2022. 9. 20. 대통령령 제32910호로 개정되기 전
의 것, 이하 ‘구 지방계약법 시행령’이라 한다) 제92조 제2항 제2호 가목 등에 따라 원
고에 대하여 2개월의 입찰참가자격 제한처분(2022. 9. 5. ~ 2022. 11. 4., 이하 ‘이 사건 
처분’이라 한다)을 하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1부터 6호증, 을 제1부터 6, 8호증의 각 기재, 변론 
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전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 처분사유의 부존재
이 사건 입찰 설명회 당시 원고의 직원이 착오로 2019년, 2020년에 C중학교에 
납품한 교복이 아닌, 초창기에 제작했던 견본(이하 ‘이 사건 견본품’이라 한다)을 제출
하였고, 이에 따라 원고가 이 사건 계약에 따라 C중학교에 납품하고자 했던 제품(이하 
‘이 사건 제품’이라 한다)이 이 사건 견본품과 상이하였던 것은 사실이다. 
그러나 이 사건 제품은 원고가 2019년부터 C중학교에 납품해온 교복과 동일하
게 제작된 교복으로서 이 사건 공고에 명시된 제조 사양서 및 디자인에 배치되지 않는
다. 이 사건 계약 특수조건 제8조 제4항에 따르면, ‘납품된 교복은 제출했던 견본품의 
품질과 동일 또는 그 이상이어야 한다’고 정하고 있으므로, 원고가 이 사건 계약에 따
른 조건을 위반하였는지 여부는 이 사건 제품이 이 사건 견본품과 동일한지 여부가 아
닌, 이 사건 견본품의 품질과 동일하거나 그 이상인지 여부로 판단하여야 한다. 그런데 
이 사건 제품의 원단은 의류시험성적서를 통과한 원단으로서 이 사건 견본품의 원단에 
비하여 동일한 품질을 가지므로, 원고가 이 사건 견본품과 다른 제품을 납품하고자 했
다는 이유만으로 이 사건 계약에 따른 조건을 위반하였다고 볼 수는 없다. 더구나 이 
사건 견본품의 원단은 단종되어 더 이상 동일한 원단으로 교복을 제작할 수 없고, C중
학교 측에서 이 사건 견본품의 원단과 동일한 원단으로 납품할 것을 요구하는 이상, 
원고로서는 계약포기서를 제출할 수밖에 없었다. 이러한 사정들을 고려하면, 원고가 경
쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있다는 전제 하에 피고가 
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이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 
2) 재량권 일탈·남용 
설령 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 이 사건 계약의 포기로 이미 경
제적 손해를 입은 점, 이 사건 처분에 따라 2개월간 원고의 입찰참가자격이 제한될 경
우 매출에 큰 타격을 받게 되는 점, 원고에게 지방계약법 위반의 고의가 없었던 점 등
을 고려하면, 이 사건 처분으로 달성될 공익에 비하여 그로 인해 침해되는 원고의 사
익이 크므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 
나. 관계 법령
별지 기재와 같다
다. 처분사유의 존부에 관한 판단
살피건대, 앞서 든 각 증거에 갑 제13, 19, 20호증, 을 제11호증의 각 기재 및 변
론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 이 
사건 계약에서 정한 조건을 위반하여 이행한 자로서 계약의 적정한 이행을 해칠 염려
가 있다고 보기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 이 사건 처분은 처분사유의 
존재를 인정하기 어려우므로, 재량권 일탈·남용 여부에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 
없이 위법하여 취소되어야 한다.
1) 이 사건 계약의 내용으로 편입되는 이 사건 계약 특수조건 제7조 제1항은 ‘납
품사가 최종 납품하는 완제품의 각종 피복 제작 상태 검사는 납품사가 규격 입찰 시 
제출한 견본품을 기준으로 한다’고 규정하고 있으므로, 원고가 이 사건 계약에서 정한 
조건을 위반하였는지 여부를 판단함에 있어서 원고가 입찰 시 제출했던 이 사건 견본
품이 기준이 되어야 하는 것은 틀림없다. 그러나 이 사건 계약 특수조건 제8조 제4항
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은 ‘납품된 교복은 제출했던 견본품의 품질과 동일 또는 그 이상이어야 하며 …’라고 
규정하고 있고, 이는 납품되는 제품이 견본품의 품질과 동등하거나 보다 높은 품질이
어야 한다는 의미로 해석되므로, 원고의 이 사건 계약 조건 위반 여부는 ‘이 사건 견본
품의 품질’을 기준으로 납품한 제품이 그와 ‘동등 또는 그 이상인지 여부’로 판단하여
야 할 것이다. 달리 이 사건 계약상 원고가 이 사건 견본품과 완전히 동일한 제품을 
납품할 의무를 부담한다고 볼 만한 사정은 찾을 수 없다. 
2) 원고가 이 사건 계약에 따른 이행으로 납품하려 한 이 사건 제품이 입찰과정에
서 제출된 이 사건 견본품과 상이하고, 이 사건 견본품의 원단이 2018년경 단종됨에 
따라 원고가 이 사건 견본품과 동일한 원단으로 교복을 제작·납품하는 것이 불가능한 
것은 사실이다. 그러나 ① 이 사건 제품이 이 사건 공고에서 명시된 제조 사양서 및 
상세 디자인에 부합하는 것으로 보이는 점(원고는 2019년과 2020년에도 C중학교에 이 
사건 제품과 동일한 원단의 교복을 납품하였다), ② 이 사건 견본품과 이 사건 제품 간 
색상과 재질 등에 있어 차이가 있기는 하나, 그 정도가 비교적 미미하고, 양 제품의 원
단의 단가도 동일한 것으로 보이며, 원고는 색상과 디자인에 있어서는 이 사건 견본품
과 유사하게 교복을 제작하여 납품할 수 있었던 것으로 보이는 점, ③ 원단이 다르기 
때문에 이 사건 제품과 이 사건 견본품이 재질(촉감, 부드러운 정도 등)에 있어 동일하
지는 않으나, 원단의 촉감 등에 대한 주관적인 평가를 넘어서, 이 사건 제품의 품질이 
이 사건 견본품의 품질에 미달한다고 볼 만한 객관적인 자료는 찾을 수 없는 점 등에 
비추어 보면, 원고가 C중학교에 이 사건 제품을 납품하고자 한 것이 이 사건 계약에서 
정한 조건을 위반한 것이라고 단정하기 어렵다. 
3) 침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 
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것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄
격하게 해석·적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해
석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2021. 11. 11. 선고 2021두43491 판결 등 
참조). 원고에게 이 사건 입찰 과정에서 견본품을 잘못 제출한 과오가 있는 것은 사실
이고, 통상의 경우와 마찬가지로 견본품과 동일한 제품이 납품될 것으로 기대한 C중학
교 측에서 원고에게 이 사건 견본품과 동일한 원단을 사용한 제품을 납품할 것을 요구
한 것을 특별히 부당하다고 보기는 어렵다. 그러나 나아가 피고가 이미 이 사건 계약
의 이행을 포기한 원고에게 침익적 행정처분인 입찰참가자격 제한처분을 함에 있어서
는 구 지방계약법 시행령 제92조 제2항 제2호 가목의 ‘계약서에 정한 조건을 위반하여 
이행한 자’의 의미를 엄격하게 해석하여야 하고, 앞서 살펴본 이 사건 계약의 내용과 
의미, 그 체결 전후의 사정 등에 비추어 볼 때, 피고가 제시하는 증거 등을 통해 알 수 
있는 사정들만으로는 원고가 이 사건 계약에서 정한 조건을 위반하였다고 평가하기에 
부족하다. 
3. 결 론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한
다. 
재판장 판사 정상규
판사 정우용
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판사 박지숙
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별지
관계 법령
■ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률
제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따
라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경
우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항
ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해
당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 
입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 
9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 
가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 
저해할 염려가 있는 자 
나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정
한 이행을 해칠 염려가 있는 자 
다. 그 밖에 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자 
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치
단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한
을 받은 자도 또한 같다. 
■ 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2022. 9. 20. 대통령령 제32910호로 개정
되기 전의 것)
제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) 
② 법 제31조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다.
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[별표 2] 
부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준(제76조 관련)
입찰 참가자격 제한사유 제한기간
17. 영 제92조제2항제2호가목에 해당하는 자 

마. 계약서에서 정한 조건을 위반하여 이행한 자 1개월 이상 3개월 미만
2. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 않거나 방해하는 등 계약의 적정한 이
행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 
가. 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조
제2항에 따른 계약이행능력 심사 또는 제42조의3제2항에 따른 평가를 위해 제출한 하도급관리계
획 및 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항, 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항 및 「건설
산업기본법」 제31조의2에 따른 하도급계획에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 않거나 계약
서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 
④ 제3항에 따른 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 행정안전부령으로 정한다.
■ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙
제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자
격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. 
끝.