[민사 판결문] 대구고등법원 2025나10610 - 수목장지 사용권한 확인 청구

 

[민사] 대구고등법원 2025나10610 - 수목장지 사용권한 확인 청구.pdf

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대 구 고 등 법 원
제 3 민 사 부
판 결
사 건 2025나10610 수목장지 사용권한 확인 청구
원고, 항소인 1. A위원회
대표자 위원장 B
2. C

3. D

4. E

5. F

6. G

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7. H

8. I

9. J

10. K

원고들 소송대리인 법무법인 송정
담당변호사 이찬우
피고, 피항소인 대구광역시
대표자 시장 권한대행 행정부시장 김정기
소송대리인 변호사 박준섭
제 1심판결 대구지방법원 2025. 2. 6. 선고 2024가합202564 판결
변 론 종 결 2025. 10. 22.
판 결 선 고 2025. 11. 12.
주 문
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1. 제1심판결을 취소한다.
2. 이 사건 소를 각하한다.
3. 소송 총비용은 원고들이 부담한다.
청구취지 및 항소취지
제1심판결을 취소한다. 피고는 별지 대구지하철참사희생자 명단의 희생자란 기재 대구
지하철참사희생자 192명의 유족들에게 대구 동구 89 대 29,020㎡ 중 별지 대구시민안
전테마파크 안내도 표시 ⑥번 학생휴게공간 위 부분 수목 19그루, ⑧번 야외놀이시설 
옆 부분 수목 16그루, ⑨번 산책로 위 아래 부분 수목 75그루, ⑪번 주차장 주변 부분 
수목 40그루, 현위치 위 아래 부분 수목 42그루 지하에 관하여 별지 대구지하철참사희
생자 명단의 희생자 192명의 유골을 수목장으로 안치할 권리가 있음을 확인한다.
이 유
1. 기초사실
가. 원고 A위원회(이하 ‘원고 희대위’라 한다)는 2003. 2. 18. 대구도시철도 1호선 중
앙로역에서 발생한 화재사고(이하 ‘대구지하철참사’라고 한다)로 사망한 희생자들 192
명의 유가족들로 구성된 단체이고, 나머지 원고들은 대구지하철참사로 사망한 희생자
들의 유가족들이다.
나. 피고는 2005년경부터 대구 동구 용수동 89에 ‘대구시민안전테마파크’ 조성을 추
진하였는데, 그 과정에서 원고 희대위는 피고에게 ‘희생자 유골과 유품 전시, 영정 게
첨, 상징조형물 기초 부분에 골편(유골) 매립, 조경수 192조 식재 및 수목장림화, 유족
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사무실 제공, 조형물 희생자 각명, 테마파크 인접 부지 매입, 시민안전테마파크 명칭 
변경, 추모벽 및 재단설립’ 등을 요구(이하 ‘이 사건 요구’라 한다)하였다.
다. 2005. 11. 22.경 다음과 같은 내용의 합의문(이하 ‘2005. 11. 22.자 합의문‘이라 
한다)이 작성되었고, 하단에 피고 행정부시장과 원고 희대희 위원장이 서명하였다.

라. 2008. 12. 28.경 다음과 같은 내용의 합의서(이하 ‘2008. 12. 28.자 합의서‘라 한
다)가 작성되었고, 그 하단에는 피고 행정부시장, 건설방재국장, 소방본부장과 원고 희
대희 위원장이 서명하였다.
합의내용
1. 추모사업의 원활한 추진을 위해 추모관(유골)은 사업에서 제외하고 위령탑 대신 안전과 
추모를 상징할 수 있는 조형물을 설치한다.
2. 사업의 조속한 추진을 위하여 설계공모 중인 시민안전테마파크 건립사업에 포함하여 추
진한다.
3. 사업부지는 팔공산 집단시설지구내 시유지(동구 용수동 89-12번지)로 하며, 피고는 사업
에 장애가 없도록 최선을 다한다.
4. 원활한 사업추진을 위해 유가족측은 능동적으로 협조하며, 피고는 시민안전테마파크 건
립 자문위원회와 실무기획단을 적극 운영한다.
5. 기타 사업추진시 그 목적이 훼손되지 않는 범위 내에서 2.18 유가족 측의 의견을 적극 
수렴하여 반영한다.
합의서
지하철사고수습(추모사업) 관련 피고와 원고 희대위 간의 합의 또는 약속사항을 다음과 같
이 서로 확인하고 피고가 성실히 이행키로 합의한다. 
◯ 안전상징조형물 건립비 일부로 인접 토지 매입을 추진한다.
◯ 자원봉사실을 유족 자원봉사자 요구시 사용토록 한다.
◯ 유품전시실 전시물에 관하여 유가족들과 협의하여 전시한다.
◯ 시민안전테마파크 명칭 변경은 절차에 따라 추진한다.
◯ 추모벽 설치는 도시철도공사 일정대로 차질 없이 추진한다.
◯ 재단설립은 기 합의 원칙에 따라 신속히 추진한다.
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마. 대구시민안전테마파크는 2008. 12. 29.경 개관하였다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제7, 8호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 원고들의 주장
원고 희대위와 피고는 2005. 11.경 대구지하철참사 희생자들의 유골을 대구시민안전
테마파크 내에 수목장 형식으로 안치하기로 하는 이면합의(이하 ‘이 사건 이면합의’라 
한다)를 하였다. 그럼에도 피고는 이 사건 이면합의의 존재와 그에 따른 원고들의 권리
를 부정하고 있는바, 원고들은 피고에게 이 사건 이면합의에 따라 청구취지 기재와 같
은 권리가 있음의 확인을 구한다.
3. 이 사건 소의 적법 여부
가. 공법상 법률관계인지 여부
1) 관련 법령 및 법리
공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다)상의 행정재산이란 지방자
치단체가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용, 또는 기업용으로 사용하거나 사용하
기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산, 그리고 지방자치단체가 보존하
거나 보존하기로 결정한 재산을 말하는 것이고(공유재산법 제5조 제2항), 그 중 인공적 
공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정
한 경우, 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 한다(대
법원 2009. 10. 15. 선고 2009다41533 판결 등 참조). 
행정재산은 이를 대부, 매각, 교환, 양여 또는 신탁하거나 출자의 목적으로 하지 
못하고, 이에 사권을 설정하지도 못하며, 다만 관리청은 그 용도 또는 목적에 장애가 
되지 아니하는 범위 안에서 그 사용수익을 허가할 수 있다(공유재산법 제19조 제1항, 
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제20조 제1항). 그런데 공유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용수익에 대한 허
가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 
우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리
를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 
등 참조). 
2) 판단
위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 기초사실 및 변론 전체의 
취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 대구시민안전테마파크는 지
방자치단체인 피고 소유의 부동산에 피고가 설치·운영하는 시설일 뿐 아니라, 시민들의 
각종 재해·재난 등 긴급상황에의 대처능력을 향상시키고 안전의식을 고취하기 위한 시
설이므로(대구광역시 시민안전테마파크 설치 및 운영에 관한 조례 제1조) 행정재산이
라고 보아야 하는 점, ② 원고 희대위와 피고 사이의 2005. 11. 22.자 합의문, 2008. 
12. 28.자 합의서, 원고들 주장의 이 사건 이면약정은, 지방자치단체인 피고가 대구지
하철참사의 사상자 및 그 가족을 위로하고 지역사회의 안정에 이바지하며, 행정재산인 
대구시민안전테마파크를 설치·운영하는 공행정작용을 수행하는 과정에서 이루어진 것
인 점, ③ 원고들이 주장하는 이 사건 이면약정의 주된 내용은 피고가 원고들로 하여
금 행정재산인 대구시민안전테마파크를 무상으로 사용·수익할 수 있도록 하게 하는 것
인 점, ④ 행정재산에 관하여는 공유재산법 제20조에 의하여 대부계약의 체결, 사권의 
설정 등 처분이 금지되어 있고, 공유 행정재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익 
허가에 기한 법률관계는 공유재산법과 그 시행령 등 관계 법령이 정한 절차와 제한 내
에서 행하는 행정처분에 의한 공법상의 법률관계로서 사법상의 법률관계와는 그 본질
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을 달리하는 점 등을 종합해 보면, 원고들이 주장하는 이 사건 이면약정에 의한 원고
들과 피고 사이의 법률관계는 공유 행정재산인 대구시민안전테마파크의 사용·수익 허
가에 관한 법률관계로서 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 법률관계가 아니라 
관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분에 의한 공법상의 법률관계
라고 보아야 할 것이다.
나. 당사자소송으로 적법한지 여부1) 
1) 행정재산에 대한 사용·수익과 같이 관계 법령의 해석상 사용·수익의 권리가 법
령의 규정에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 그 사용·수익할 권리를 받으려고 하는 
자의 신청에 따라 관할 행정청이 사용·수익 허가의 처분을 함으로써 구체적인 권리가 
발생하는 경우에는, 사용·수익을 하려고 하는 자는 우선 관계 법령에 따라 행정청에게 
사용·수익 허가를 신청하여 행정청이 이를 거부하는 경우 그 처분을 대상으로 항고소
송을 제기하고, 취소․무효확인판결의 기속력에 따른 재처분을 통하여 구체적인 권리
를 인정받은 다음 비로소 공법상 당사자소송으로 그 권리의 확인을 구하여야 하고, 구
체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 행정청이 속한 국가나 지방자치단체 등
을 상대로 한 당사자소송이나 민사소송으로 그 권리의 확인을 소구하는 것은 허용되지 
1) 앞서 본 바와 같이 원고들 주장의 이 사건 이면약정에 의한 원고들과 피고 사이의 법률관계는 공법상 법률관계
에 해당하는바, 원고들이 지방자치단체인 피고를 상대로 이 사건 이면약정에 따른 권리의 확인을 구하는 이 사
건 소송은 ‘행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으
로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’으로 행정소송법 제3조 제2호에서 정한 당사자소송이라고 
봄이 타당하다. 행정소송법상의 당사자소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우에 수소법
원이 그 당사자소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 행정소송법이 정하는 절차에 따라 이를 심리하면 된다
(대법원 2009. 11. 26. 선고 2008다41383 판결 등 참조). 이 사건 제1심 법원인 대구지방법원은 행정소송법상 
당사자소송의 관할도 동시에 가지고 있고 사무분담으로 행정합의부와 민사합의부를 나누고 있을 뿐이어서, 제1
심 소송이 민사합의부에서 심리되었다고 하더라도 제1심판결에 관할을 위반한 잘못이 있다고 볼 수 없다. 만약 
제1심 법원이 행정소송법상의 절차에 따라 심리하지 않았다면 그 점에서 절차위반의 위법이 있다고 할 것이나, 
제1심 법원의 심리에 그와 같은 절차위반이 있었다고 보기도 어렵다. 또한 제1심판결의 항소사건에 대하여 관할
을 가지고 있는 이 법원에서도 행정소송법이 정하고 있는 절차에 따라 심리하면 되므로, 이 사건 소에 관할위반 
등의 문제는 없다.
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않는다고 할 것이다. 
2) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 기초사실, 앞서 든 증거 
및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 누구든지 공유재
산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하
거나 수익하지 못하고(공유재산법 제6조 제1항), 행정재산은 이를 대부, 매각, 교환, 양
여 또는 신탁하거나 출자의 목적으로 하지 못하고, 이에 사권을 설정하지도 못하며, 다
만 관리청은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용·수익을 
허가할 수 있을 뿐인 점, ② 그런데 원고 희대위의 이 사건 요구가 공유재산법 등에서 
정하는 절차와 방법에 따른 행정재산의 사용·수익 허가 신청이라고 보거나 원고들이 
주장하는 이 사건 이면약정이 공유재산법 등에 따른 사용·수익 허가 처분이라고 보기
는 어려운 점, ③ 원고들이 달리 공유재산법 등에서 정하는 절차와 방법에 따라 대구
시민안전테마파크의 사용·수익 허가를 신청하고 그 허가 처분을 받았다고 볼 만한 사
정도 찾을 수 없는 점 등을 종합하면, 원고들이 관련 처분에 의하여 구체적인 권리가 
발생하지 아니한 상태에서 피고를 상대로 곧바로 대구시민안전테마파크를 수목장지로 
사용할 수 있는 권리의 확인을 구하는 당사자소송인 이 사건 소송을 제기하는 것은 허
용되지 않는다고 할 것이다. 따라서 이 사건 소는 부적법하다. 
4. 사법상 법률관계에 관한 소송으로 보는 경우
이 법원이 이 부분에 적을 이유는 아래와 같이 고치는 외에는 제1심판결 이유 제3항 
기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 
○ 제4면 제5행의 “가.” 뒤에 “설령 이 사건 소송이 사법상 법률관계에 관한 소송이
라고 하더라도”를 추가한다.
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○ 제10면 제14행 아래에 다음과 같은 내용을 추가한다.
『10) 장사 등에 관한 법률(이하 ‘장사법’이라 한다) 제2조에 의하면 ‘유골’을 땅에 
묻어 장사하는 것은 ‘매장’에 해당하고, ‘자연장’이란 화장한 유골의 골분을 수목, 화초, 
잔디 등의 밑이나 주변에 묻거나 해양 등 대통령령으로 정하는 구역에 뿌려 장사하는 
것을 말하며, 장사법에서는 매장의 장소, 신고, 방법, 자연장의 방법, 자연장지의 조성 
등에 관하여 별도로 규정하고 있는데, 원고들이 주장하는 이 사건 이면합의에 앞서 원
고들이 주장하는 바와 같은 유골 안치가 장사법에 따라 허용되는 것인지 검토하였다는 
자료를 확인할 수 없다.』 
5. 결론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 각하하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리
하여 부당하므로 제1심판결을 취소하고 이 사건 소를 각하하기로 하여 주문과 같이 판
결한다.
재판장 판사 손병원
판사 남명수
판사 정신영
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별지1
[생략]
- 11 -
별지2
대구시민안전테마파크 안내도
끝.