[민사 판결문] 부산지방법원 2024가합41867 - 손해배상(기)

 

[민사] 부산지방법원 2024가합41867 - 손해배상(기).pdf

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부 산 지 방 법 원
제 1 1민사부
판 결
사 건 2024가합41867 손해배상(기)
원 고 1. A
2. B
3. C
4. D
5. E
6. F
7. G
8. H
원고들 소송대리인 법무법인 대한중앙
담당변호사 김성돈, 김성은
피 고 대한민국
법률상 대표자 법무부장관 직무대행 법무부차관 김석우
소송수행자 김경현, 김유리, 박준영, 김지섭
변 론 종 결 2024. 11. 27.
판 결 선 고 2025. 2. 12.
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주 문
1. 피고는 원고들에게 별지 표 ‘인용금액’란 기재 각 해당 돈과 이에 대하여 2024. 11. 
27.부터 2025. 2. 12.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 
비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 원고들의 나머지 청구를 각 기각한다.
3. 소송비용은 별지 표 ‘소송비용’란 기재 각 해당 비율대로 부담한다.
4. 제1항은 가집행할 수 있다.
청 구 취 지
피고는 원고들에게 별지 표 ‘청구금액’란 기재 각 해당 돈과 이에 대하여 이 사건 변론
종결일부터 이 사건 판결 선고일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 
12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
이 유
1. 기초사실
가. 원고들의 지위
1) 진실·화해를 위한 과거사정리 기본법(이하 ’과거사정리법‘이라 한다)에 따라 설
치된 진실·화해를 위한 과거사정리위원회(이하 ’과거사정리위원회‘라 한다)는, “1960. 7. 
20.부터 1992. 8. 20.까지 국가의 사회통제적 부랑인정책 및 1975. 7.경 부산시 부랑인
일시보호 위탁계약, 「부랑인 신고, 단속, 수용, 보호와 귀향 및 사후관리에 관한 업무
처리지침」(내무부훈령 제410호, 이하 ‘이 사건 훈령’이라고 한다), 그 외 사회복지 및 
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치안관계 법령에 근거해 경찰, 행정공무원 등 공권력이 직·간접적으로 개입해 사람들을 
K에 강제수용하였고, 수용 생활 중 강제노역, 폭행, 가혹행위, 사망, 실종 등 중대한 인
권침해 행위가 발생한 사건(이하 ’K 인권침해사건‘이라 한다)”에 대하여 2022. 8. 23. 
제1차 진실규명결정, 2023. 2. 7. 제2차 진실규명결정, 2024. 1. 9. 제3차 진실규명결정
을 각 하였고, 2022. 10. 14. 제1차 진실규명결정통지, 2023. 2. 27. 제2차 진실규명결
정통지, 2024. 2. 2. 제3차 진실규명통지가 각 이루어졌다.
2) 원고들은 위 제3차 진실규명결정에서 진실규명결정대상자로 인정되어 2024. 2. 
2. 진실규명결정통지서를 송달받았다.
나. 전후 정부의 부랑인‧부랑아 보호정책
1) 전후 1950년대~1960년대 정부 정책의 초점은 전쟁‧생활고 등으로 가족이 해체
되었거나 가족으로부터 적절한 보호를 받지 못하는 요보호자에 해당하는 18세 미만 아
동, 즉 ’부랑아‘를 관리하는 것에 맞추어져 있었다. 
2) 법무부·내무부·보건사회부가 1956년 발간하여 국무회의 부의안으로 제출한 ’부
랑아 근절책 확립의 건‘ 및 보건사회부가 1961년 발간한 ’부랑아보호선도사업계획‘은 
부랑아를 단속하고 선도하는 방안에 대한 논의를 포함하고 있고, 실제로 보건사회부는 
1950년대 후반부터 정기적으로 ’부랑아수용보호상황표‘를 작성하여 부랑아를 단속하여 
그 현황을 보고한 후 단속한 이들을 여러 수용시설에 수용되도록 하였다. 이와 같은 
부랑아 단속 및 조치는 이 사건 훈령이 제정되기 전인 1974년까지 지속적으로 이어졌
는데, 당시 보건사회부가 작성한 연도별 통계자료에 따르면 1962년부터 1974년까지 매
년 적게는 9,997명, 많게는 29,652명의 부랑아 단속 건이 집계되었고, 단속된 사람들 
중 대부분이 시설에 수용된 것으로 보인다.
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3) 1970. 3. 개최될 ’일본 L‘을 앞두고 교통부를 중심으로 한 관계부처가 나서서 관
광객 유치에 심혈을 기울이는 분위기 속에서 서울, 부산 등 대도시에서 관광, 도시정화 
등을 내세워 짧게는 20일, 길게는 3개월간 걸인, 부랑인 일제 단속이 이루어졌다. 1970
년 한 해 동안 부산광역시(「부산시 정부직할에 관한 법률」에 의해 1963. 1. 1. 시에
서 중앙 정부의 직할시로 승격하였고, 지방자치법 개정으로 1995. 1. 1. 직할시가 광역
시로 일괄개정되어 현재의 부산광역시로 개칭되었다. 이하 구분 없이 ’부산광역시‘라고 
한다)가 단속한 부랑인은 5,200명에 달하였고, 이 중 연고자가 있는 2,956명은 귀가조
치되었으나 나머지는 보호시설에 수용되었다. ’일본 L‘이 종료된 이후로도 부산광역시
는 1974. 10. 개최된 M대회 등 부산으로의 외래 관광객 유입이 증가하는 시점마다 관
광지역인 N공원, 자성대공원, O, 해운대와 시내 중심가 광복동·중앙동 일대에서 부랑인 
일제단속을 진행하였는데, 이와 같은 일제단속은 짧게는 20일, 길게는 3개월 간 이어
졌다.
4) 부산광역시 보건사회국은 1973. 8. 11. 「걸인, 부랑아 및 정신병, 행려환자에 
대한 시설수용지침」을 각 구청 및 보건소에 시달하였다. 위 지침은 걸인, 부랑아를 각 
구청, 경찰서가 공동 단속하며, 단속된 인원은 시청 사회과로 인계하여 연고자 유무를 
확인한 후 연고자가 없으면 보호시설에 수용한다는 내용으로, 이는 종래 관행적으로 
합동단속의 형식으로 진행되던 부랑인 단속과 수용관리 주체를 처음으로 명시한 것이
다. 
5) 구 아동복리법(1961. 12. 30. 법률 제912호로 제정된 것, 이하 ‘구 아동복리법’
이라고 한다. 한편 이는 1981. 4. 13. 법률 제3438호로 전부 개정되면서 법명이 아동복
지법으로 바뀌었는데, 그 전부 개정 후 1997. 8. 22. 법률 제5358호로 개정되기 전의 
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것을 ‘구 아동복지법’이라 한다) 및 구 생활보호법(1961. 12. 30. 법률 제913호로 제정
되어 1999. 9. 7. 법률 제6024호로 폐지되기 전의 것, 이하 ’구 생활보호법‘이라고 한
다)이 각 제정되어 1962. 1. 1. 시행되기 전까지 아동을 시설에 강제수용할 수 있는 법
적 근거는 존재하지 아니하였다. 이러한 법률이 제정되어 법적 근거가 마련된 후부터, 
기아, 미아 등 만 18세 미만의 요보호아동을 시설에 수용하여야 하는 경우에는 보건사
회부령이 정하는 바에 따라 서울특별시장, 부산시장 또는 도지사가 발행하는 요보호자 
수용의뢰서에 의하여 수용이 이루어지게 되었다.
6) 요보호아동을 시설에 수용할 경우 부산시장은 요보호자수용의뢰 공문 발송(구 
아동보호법 시행령1) 제9조 제1항), 보호자 통지(구 아동복리법 시행규칙2) 제8조 제3
항), 아동카드 작성 비치 및 관할 구청장 송부 조치(같은 규칙 제8조 제1항) 등을 하여
야 하였다. 현재 부산광역시 기록관에 보존되어 자료가 남아있는 1974년~1985년의 요
보호수용의뢰철에 의하면, 아동이 요보호대상인지 여부를 판단하기 위해서는 시·구 아
동상담소의 면밀한 상담과 조사가 선행되어야 하고, 조사 후 부산광역시에서 수용 적
격 판단을 내린 경우에만 시설입소가 가능하였던바, 실제 부산광역시는 일반적인 시설 
수용의뢰를 결정할 때에 관련 규정에 근거하여 의뢰처에 면밀한 조사와 공신력 있는 
보증 서류를 갖출 것을 요구하는 한편 보호자가 있을 경우 시설 입소 대신에 가급적 
가정에서 양육하도록 하였음을 알 수 있다.
7) 그러나 원고들이 수용되었던 K(후술하듯 그 명칭은 ’Z‘에서 ’S‘, ’K‘으로 순차 변
경되었으나 명칭 변경 전후를 구분하지 않고 ’K‘이라고 한다)과 관련하여서는 제1, 2차 
진실규명결정 당시까지 수용의뢰공문 등이 발견되지 않아 위 시설에 수용되었던 아동
1) 1962. 3. 27. 각령 제59호로 제정된 것.
2) 1963. 3. 26. 보건사회부령 제105호로 제정된 것.
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들에 대하여 시·구 아동상담소가 상담, 조사를 실시하였는지 여부를 확인할 수 없다. 
즉, K과 일반적인 아동복리시설 수용 아동은 아동의 입소 당시 상태, 발생 장소, 가정
환경 등이 크게 다르지 않았음에도 불구하고, K은 아동복리법령에 따른 적법한 수용 
절차를 밟지 않았던 것으로 보인다. 이와 같은 관행은 그 명칭이 S 및 K으로 변경된 
이후의 시기에도 계속되었다.
8) 당시 시행되던 사회복지 관계 법령 중 구 아동복리법, 구 생활보호법 및 구 T
법(1970. 1. 1. 법률 제2191호로 제정되어 1992. 12. 8. 법률 제4531호로 전부 개정되
기 전의 것으로 1970. 4. 2.부터 시행되었다, 이하 ’구 T법‘이라 한다)은 부랑아, 부랑
인, 요보호아동, 요보호자 등으로 규정된 이들에 대하여 시설보호를 할 수 있는 조항을 
포함하고 있었으나, 정작 ’부랑아‘에 대한 명확한 정의규정 및 수용기간과 수용 종료 
사유에 대한 규정은 두고 있지 아니하여, 사실상 피수용자의 운명은 시설장의 자의적 
판단에 좌우되었다. 무엇보다 이러한 법령들은 경찰 등 공권력이 거리 단속을 통하여 
부랑인을 강제수용할 수 있다는 수권조항을 두고 있지 아니하였다.
9) 그럼에도 당시 거리의 부랑아들에 대한 단속과 인계는 경찰 공권력에 의하여 활
발히 이루어졌던 것으로 보인다. 경찰들은 거리의 부랑아를 단속하여 파출소로 인계한 
후 이들을 강제로 K 등을 포함한 각지의 부랑아 수용시설로 전원시켜 수용하게 하였으
며, 수용시설 단속반이 이들을 직접 수용하는 경우에도 이를 묵인, 방조하였다.
10) 이와 같은 기조는 1975. 12. 15. 이 사건 훈령의 발령으로 이어졌다. 
다. 이 사건 훈령의 발령과 그 내용 등
1) 내무부장관은 1975. 12. 15. ‘부랑인’의 단속·수용·보호를 목적으로 이 사건 훈
령을 발령하였다. 이 사건 훈령은 시장·군수·구청장으로 하여금 경찰과 합동으로 부랑인 
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단속반을 편성하여 정기 또는 수시로 부랑인 단속을 시행하고, 단속된 부랑인 중 연고가 
불확실한 사람을 시·도 단위로 설치된 부랑인수용시설에 위탁 수용하게 하는 등 기존의 
사회복지법령이나 치안관계법령에 명시되지 않은 부랑인의 정의와 시설 강제수용의 세
부절차를 규정함으로써 부랑인 단속·수용의 주요한 근거가 되었다. 
2) 이 사건 훈령의 주요 내용은 다음과 같다.
가) 이 사건 훈령은 ‘안보적 측면에서 범법자, 불순분자 등의 활동을 봉쇄하고 
사회적 측면에서 불우이웃을 도와 건전하고 명랑한 사회질서를 확립하고 도시환경을 
정화하는 것’을 목적으로 규정하였다. 
나) 이 사건 훈령의 단속 대상은 ‘일정한 주거가 없이 관광업소, 접객업소, 역, 
버스정류소 등 많은 사람이 모이거나 통행하는 곳과 주택가를 배회하거나 좌정하여 구
걸 또는 물품을 강매함으로써 통행인을 괴롭히는 걸인, U, 앵벌이 등 건전한 사회 및 
도시질서를 저해하는 모든 부랑인’과 ‘걸인, U 등 부랑인 외에 노변 행상, 빈 지게꾼, 
성인 U 등 사회에 나쁜 영향을 주는 자로 부랑인에 준하는 자’이다. 
다) 이 사건 훈령은 시장, 군수, 구청장으로 하여금 경찰과 합동으로 부랑인 단
속반을 편성하여 월 1회 이상 정기적인 일제단속과 필요시 수시단속을 실시하도록 하
였고, 해당 관청의 공무원이 수용시설 피수용자의 이탈 방지를 책임지도록 하였으며, 
연고가 확실한 부랑인을 귀향시킬 때에도 관할시장·군수·구청장·읍면동장과 경찰서장·
지·파출소장으로 하여금 일련번호를 부여한 부랑인 명단을 작성하여 인수인계한 후 항
시 생활 실태를 확인하게 하는 등 지속적인 감시체계를 구축하도록 규정하였다. 
라) 이 사건 훈령에 의하면, 단속된 부랑인은 연고자 신상 등에 대한 조사를 거
쳐 부랑인 수용시설에 수용되고, 연고가 확실한 자로서 귀향 조치되는 경우를 제외하
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고는 퇴소할 수 없다. 부랑인 수용시설 측은 수용 부랑인에 대한 신상기록카드를 작성
하고 해당자의 신상정보를 내무부 하급 기관의 장에게 통보한다.
마) 이 사건 훈령은, 자선단체 등의 개인에게 수용시설을 위탁 경영하게 함이 의
당하다고 인정될 때에는 위탁 경영하게 할 수 있되, 이 경우에도 수용 구호에 소요 예
산을 지원하고 업무감독 체계를 확립해야 하며, 관할 경찰서장 및 지·파출소장은 주 1
회 정기적으로 수용시설을 순찰하도록 규정하였다.
3) 이 사건 훈령은 1987년경 K에 대한 검찰 수사가 시작된 것을 계기로 1987. 3. 
10. 폐지되었다.
라. 부산광역시와 K 사이의 위탁계약 체결 등
1) K은 1975년경부터 1987년경까지 부산시 북구 AB 일대에 위치하였던 전국 최
대 규모의 부랑인 수용시설로, V이 아래 마.항과 같은 이유로 기소된 1987년경까지 대
표이사를 맡았던 사회복지법인 K이 운영하였다. 그 전신은 V 또는 V이 대표자인 재단
법인 등이 운영한 ‘Z’, ‘S’인데 최종 명칭은 위와 같이 ‘K’으로 변경되었다.
2) V은 1960년경 경찰서에서 검거된 부랑 청소년 등을 수용한다는 명목으로 부산
시 남구 감만동에서 ‘Z’을 운영하다가 1962년 부산시 진구 용당동으로 이를 이전하였
고, 1965. 1. 20. 규약상 ‘아동복리법에 의한 요구호아동을 수용 보호하는 것’을 목적으
로 삼아 부산광역시로부터 재단법인 설립허가를 받은 다음 1966. 3. 7.경 정식으로 아
동복리시설 인가를 승인받았다. 이후 Z은 보호 대상을 육아에서 부랑아로 확대하면서 
1970. 1. 9. 법인 명칭을 Z에서 ‘S’으로 변경하고, 1971. 12.경에는 구 T법 시행에 따라 
재단법인을 사회복지법인으로 전환하는 한편 목적사업의 내용도 ‘육아 사업’에서 ‘부랑
아 사업’으로 변경하였다. 
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3) 사회복지법인 S은 1975. 7. 25. 부산시 재생원 설치 조례(이하 ‘재생원 조례’라
고 한다) 제6조에 따라 부산광역시와 부랑인 선도(수용보호) 위탁계약(이하 ‘이 사건 
위탁계약’이라고 한다)을 체결하였고, 대폭 늘어난 단속 인원을 수용하기 위해 부산시 
북구 AB 일대로 이전하였다. 이후 1979. 4. 25. 보건사회부 장관의 정관변경 허가를 
얻어 법인 명칭을 “사회복지법인 K”으로 변경하였고, 목적사업에 ‘부랑인 선도사업’ 외
에도 ‘성인불구시설(정신, 지체) 설치 운영, 근로자를 위한 합숙소 설치 운영, 의료법 
제40조 및 생활보호법 제25조에 의한 진료 및 재활사업’ 등을 추가하였다. 
4) 이 사건 위탁계약은 크게 위탁사업, 사업 장소, 위탁 기간, 위탁사업을 위한 부
대조건의 4개 조항으로 구성되어 있었는데, 그중 제1조 위탁 사업의 내용은 재생원 조
례 제3조 제1, 2항에 규정되어 있는 의지할 곳 없는 자(시가를 배회하는 구걸 부랑인 
및 노숙자)를 단속 수용 보호 선도한다는 것이다. 1981년경 위 제1조에 이 사건 훈령
이 그 근거로 추가 기재되었다. 
5) 연도별 위탁계약서 별첨의 부대조건은 위탁사업의 내용을 보다 자세히 명시한 
것인데, 주로 재생원 조례 제3조의 규정에 의해서 부랑인, 걸인, 노숙자 등의 수용 보
호 및 선도, 생활보호법 제3조 규정에 의한 요보호 대상자의 구호, 기존에 법인이 운영
하던 시설 피수용자와 부산광역시가 위탁하는 부랑인을 구분 보호하고, 시설 전원시 
부산광역시의 사전 승인을 받아 행할 수 있다는 내용이다. 다만 1975년 최초 위탁계약
의 부대조건에는 K이 부산광역시가 수행하는 부랑인 선도(단속) 업무에 적극 협조하여 
기동 단속한다는 조항이 포함되어 있었다.
6) 부산광역시와 K은 1975. 7. 25. 최초로 이 사건 위탁계약을 체결한 이래 1986. 
12.경까지 매년 위 계약을 갱신하였는데, K은 국고 보조금을 지급받으면서 위탁계약서 
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별첨 부대조건 등에 근거하여 직접 단속반 등을 운영하며 경찰, 부산광역시 공무원과 
합동으로 부랑인 등을 단속하거나, 또는 이 사건 훈령 등에 따라 단속기관으로부터 단
속된 부랑인의 신병을 인계받아 K에 수용하였다.
7) 한편 K이 매월 발간한 “새마음”지에 실린 통계를 통해 파악한 K의 수용자 규모
는 1975년경부터 1986년경까지 총 약 38,000명으로, 1975년경 약 1,448명에서 해마다 
대체로 점차 증가하여 1984년경 약 4,355명으로 최고 규모이다가 1986년경 약 3,975
명이었다(이전 용담동 시절 아동 수용자는 제외된 숫자로 1970년대 초반까지 수용된 
아동은 대략 200명 이내로 파악되었다). 
마. V에 대한 형사사건 경과
1) K 원장 V은 1987. 1. 28. 주간 및 야간 감금행위3)에 대해 구 폭력행위등처벌에
관한법률(1990. 12. 31. 법률 제4294호로 개정되기 전의 것) 위반으로, K 운영 과정에서 
수급한 국고 보조금의 횡령행위 등에 대해 구 특정경제범죄가중처벌등에관한법률(1988. 
12. 31. 법률 제4069호로 개정되기 전의 것) 위반 등으로 부산지방법원 울산지원에 기
소되었다. 부산지방법원 울산지원은 1987. 6. 23. V에게 공소사실 전부를 유죄로 인정하
면서 징역 10년 및 벌금 6억 8,178만 원을 선고하였다(87고합33 판결). 
2) 항소심인 대구고등법원은 1987. 11. 12. V에 대한 특수감금의 공소사실 중 주
간 감금행위에 대한 부분은 형법 제20조에 따른 정당행위가 성립된다고 보아 무죄로 
판단하면서 V에 대해 징역 4년을 선고하였다(87노1048 판결). 피고인 V만 위 항소심 
3) V이 1985년 말경 경남 울주군 AC 일대 토지에 신규 수용시설과 K 수용자들의 자동차 운전교습소를 건설하기 
위해 위 토지에 숙소시설을 마련하였는데, 위 기간 동안 K 수용자 중에서 선발된 피해자들을 위 숙소에 수용하
면서 자물쇠로 출입문을 잠가 도주하거나 이탈하지 못하도록 하고(야간 감금행위), 주간에는 위 대상자들로 하여
금 위 운전교습소 토지의 평탄화 작업과 석축 공사 등의 노역에 종사하게 하는 한편, 피해자들 중 일부를 경비
원으로 임명하여 이들로 하여금 목봉과 감시견 10여 마리를 사용해 다른 피해자들을 감시하게 한 행위(주간 감
금행위)를 말한다.
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판결 중 유죄 부분에 대하여 상고하여 위 주간 감금행위 부분은 이후 재판의 심판 대
상에서 제외되었고, 대법원은 1988. 3. 8. 1차 상고심에서 야간 감금행위가 특수감금죄
를 구성한다고 본 위 항소심 판결을 파기환송하였다(87도2671 판결).
3) 1차 환송심인 대구고등법원은 1988. 7. 7. 주간 및 야간 감금행위가 전체적으로 
법령에 의한 적법한 수용 보호라고 볼 수 없어 특수감금죄가 성립한다고 판단하였으나
(88노144 판결), 대법원은 1988. 11. 8. 2차 상고심에서 야간 감금행위도 형법 제20조
에 따른 정당행위에 해당한다고 보아 1차 환송심 판결을 다시 파기환송하였고(88도
1580 판결), 2차 환송심인 대구고등법원은 1989. 3. 15. 특수감금의 공소사실은 무죄로 
판단하고 그 이외의 공소사실을 유죄로 판단하여 징역 2년 6개월을 선고하였다(대구고
등법원 88노593 판결). 3차 상고심은 검사의 상고를 기각하여 위 판결은 그대로 확정
되었다(대법원 1989. 7. 11. 선고 89도698 판결).
4) 검찰은 2018. 11. 20. 특수감금죄와 관련된 2차 환송심 판결(대구고등법원 88노
593 판결)에 대하여, 2019. 2. 22. 특수감금죄와 관련된 항소심 판결(대구고등법원 87
노1048 판결)에 대하여 각 대법원에 비상상고를 하였고, 대법원은 2021. 3. 11. 비상상
고의 대상이 되지 않는다는 이유로 비상상고에 대한 기각결정을 내리면서 그 이유에서 
K 사건이 헌법의 최고 가치인 인간의 존엄성을 침해하였음을 인정하면서 피해 회복 
조치가 이루어지기를 기대한다고 적시하였다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2018오2 판결, 
대법원 2021. 3. 11. 선고 2019오1 판결).
【인정근거】다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 
포함, 이하 같다)의 기재, 변론 전체의 취지
2. 손해배상책임의 발생
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가. 관련 법리
1) 보통 일반의 공무원을 표준으로 공무원이 직무를 집행하면서 객관적 주의의무
를 소홀히 하고 그로 말미암아 그 직무행위가 객관적 정당성을 잃었다고 볼 수 있는 
때에 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임이 성립할 수 있다. 공무원의 직무행위가 
객관적 정당성을 잃었는지는 행위의 양태와 목적, 피해자의 관여 여부와 정도, 침해된 
이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 판단하되, 손해의 전보책임을 국
가가 부담할 만한 실질적 이유가 있는지도 살펴보아야 한다(대법원 2022. 8. 30. 선고 
2018다212610 전원합의체 판결 등 참조). 
2) 국가배상책임에 있어 공무원의 가해행위는 법령을 위반한 것이어야 하는데, 여
기서 법령을 위반하였다는 것은 엄격한 의미의 법령 위반뿐 아니라 인권존중, 권력남
용금지, 신의성실과 같이 공무원으로서 마땅히 지켜야 할 준칙이나 규범을 지키지 아
니하고 위반한 경우를 포함하여 널리 그 행위가 객관적인 정당성을 결여하고 있음을 
뜻한다. 따라서 헌법상 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙을 위반하여 국민의 기본권
을 침해한 국가작용은 국가배상책임에 있어 법령을 위반한 가해행위가 된다(대법원 
2022. 9. 29. 선고 2018다224408 판결 등 참조). 한편 광범위한 다수 공무원이 관여한 
일련의 국가작용에 의한 기본권 침해에 대해서 국가배상책임의 성립이 문제되는 경우
에는 전체적으로 보아 객관적 주의의무 위반이 인정되면 충분하다. 만약 이러한 국가
배상책임의 성립에 개별 공무원의 구체적인 직무집행행위를 특정하고 그에 대한 고의 
또는 과실을 개별적․구체적으로 엄격히 요구한다면 일련의 국가작용이 국민의 기본권
을 침해한 경우에 오히려 국가배상책임이 인정되기 어려워지는 불합리한 결론에 이르
게 된다(위 대법원 2018다212610 전원합의체 판결 참조).
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나. 원고들의 K 수용 사실
1) 원고들이 과거사정리위원회의 조사결과 진실규명결정통지를 받은 사실은 앞서 
본 바와 같고, 여기에 앞서 든 증거, 갑 제13 내지 29호증의 기재에 변론 전체의 취지
를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 더하여 보면, 원고들이 K에 수용되었던 
사실이 인정된다.
① 원고들은 과거사정리위원회 조사 당시 자신들의 K 입소 및 퇴소 경위, 수용
기간 중의 노역 내용, 생활상, 수용된 시설의 현황, 함께 생활한 사람 등을 포함하여 K
에서의 수용경험에 관하여 기억나는 것은 최대한 성실하고 구체적으로 진술하였고, 기
억나지 않는 것에 관하여서는 기억이 나지 않는다고 진술하였다.
② 원고들의 이름이나 생년월일 등 객관적 신상정보가 K 측의 신상기록과 일치
하지 않거나, 기록이 존재하는지 여부를 알 수 없는 경우도 있다. 그러나 과거사정리위
원회의 각 진실규명결정에서 밝혀진 바와 같이 K이 생산한 문서들(‘신병인수인계대장’, 
‘수용인연명부’, ‘부랑인수용일보’, ‘신상기록카드’)에 기재된 이름, 생년월일이 호적과 
다른 경우가 상당수 존재하는데 이는 1970년대, 1980년대에 흔했던 행정문서 등록 과
정의 오류와 무관하지 않은 오기로 보이고, 수용자들 상당수가 아동으로 입소 당시 직
간접적 구타와 가혹행위, 욕설 등으로 인한 공포로 본명 대신 가명이나 아명을 말했을 
가능성을 배제할 수 없으며 작성된 문서를 본인이 확인하는 절차도 없었던 점, 심지어 
K 측에서 보호자 인계가 불가능하도록 수용자의 이름이나 주민등록번호 등을 의도적
으로 달리 기재한 사례도 있었던 점 등에 비추어 보면, K 생산 문서들의 기재를 그대
로 믿기는 어렵다. 반면 원고들의 진술은 상당한 정도의 신빙성이 인정된다.
③ 즉, 원고들의 진술을 상호 비교하였을 때, K 내 소대의 형태나 시설에 대한 
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진술과 같이 객관적인 부분에 대해서는 상당 부분 같은 내용을 포함하고 있으면서도 
그 구체성에서는 차이를 보여주고 있다. 원고들 중 일부는 수용기록카드나 객관적 기
록 등과 같이 피해 진술들과 비교할 만한 자료가 있고, 피해 진술 외에 수용여부를 증
명할 만한 직접적인 증거가 없는 경우에도 수용 경위나 퇴소 내지 탈출 경위에 대한 
진술이 상당히 구체적이거나 각 진술을 뒷받침할 만한 물증 및 제3자의 진술이 존재한
다. 각 진술들의 시간적 간격이 상당하고 해당 진술자들이 진술 당시 전국 각지에 흩
어져 살고 있었던 점 등을 고려한다면 원고들끼리 말을 맞추거나 허위로 수용 경험을 
작출하였을 가능성도 배제할 수 있으므로, 그 진술들을 충분히 믿을 수 있다.
2) 나아가 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 원고별 구체적
인 수용 경위와 기간은 다음과 같다.
가) 원고 A
원고 A는 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘16세경이던 1983. 8.경 제주도
에서 할머니와 함께 거주하고 있었는데, 부산 영도구 이모 댁에서 생활하던 어머니를 
만나기 위하여 부산에 왔다가 O에서 경찰에 의하여 단속되어 K에 수용되었고, 1985년 
초경 편지를 받고 방문한 형에 의하여 K을 퇴소하였다’라는 취지로 진술하였다. 원고 
A의 수용에 관한 K 측의 기록은 제출되지 않았으나, 위 원고가 K 수용 경위와 수용 
당시 상황, 함께 수용된 동료들과 수용생활에서 만난 사람들에 관하여 구체적이고 일
관되게 진술하였고, 그 내용이 객관적 사실과도 부합하는 점 등에 비추어 보면 위 진
술을 신빙할 수 있다. 따라서 원고 A는 16세경인 1983. 8.경부터 1985년 초경까지 약 
1년 6개월간 K에 강제수용된 것으로 추정된다.
나) 원고 B
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원고 B은 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘아내와 별거하고 부산 남구 부
암동에서 아버지, 계모, 이복형제들과 거주하였는데, 1986년경 술을 마시고 이복형제들
에게 소리를 질렀다는 이유로 계모가 경찰에 신고하였고, 경찰에 의하여 K에 강제수용
되었다, 1987년 초 검찰의 K에 대한 수사로 내부가 어수선하던 틈을 타 20여명의 수
용자들과 함께 K을 탈출하였다’라고 진술하였다. K 부랑인 수용일보에 원고 B이 1986. 
3. 11. 수용되었다는 기록이 있고, K 운영자료집에는 위 원고가 K 내에서 알고 지냈다
고 진술한 W가 합동결혼식을 하였다는 기록이 있는 점 등에 비추어 보면, 원고 B은 
29세경인 1986. 3. 11.경부터 1987년 초경까지 약 1년간 K에 강제수용된 것으로 추정
된다.
다) 원고 C
원고 C는 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘어릴 때 가출하여 여러 곳을 돌
아다니다가 1986년경 제주 서귀포에서 부산으로 왔고, 1986년경 부전시장 앞 심야영업 
중이던 다방에서 경찰에 단속되어 K에 강제수용되었으며, 약 1개월 후 지인 AD의 도
움으로 퇴소하였다’라는 취지로 진술하였다. 원고 C에 관하여 K 부랑인 수용일보에 
1986. 10. 23. 입소, 1986. 11. 21. 퇴소한 기록이 있는바 위 원고는 위와 같이 약 1개
월간 K에 강제수용된 것으로 보인다.
라) 원고 D, E
원고 D, E는 쌍둥이 형제로 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘부산 초량동
에 거주하며 부모님, 누나와 생활하였는데, 1980년 가을경 서울에 갔다가 돌아오시는 
부모님을 마중하기 위하여 함께 O에 갔다가 K 단속반에 의하여 강제수용되었고, 약 1
년 4개월 내지 1년 5개월 후 부모님의 방문으로 퇴소하였다’라는 취지로 진술하였다. 
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원고 D, E의 수용에 관한 K 측의 기록은 제출되지 않았으나 위 원고들의 진술이 상호 
일치하고 K 수용 경위와 수용 당시 상황, 함께 수용된 동료들과 수용생활에서 만난 사
람들에 관하여 구체적이고 일관되게 진술하였으며, 그 내용이 객관적 사실과도 부합하
는 점에 비추어 이를 신빙할 수 있고, 위 원고들은 19세경인 1981년부터 약 1년 4개월
간 K에 강제수용된 것으로 보인다.
마) 원고 F
원고 F는 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘어렸을 때부터 보육원에서 생활
하다가 도망쳐 나와 15세경인 1975년경 부산 동성극장 인근에서 단속반에 의하여 K에 
강제수용되었고, K이 주례동으로 이전한 후인 1978년 도망쳐 나와 노점상을 하다가 
1978. 6.경 통행금지 위반으로 불심검문에 걸려 재차 K에 수용되었으며, 2차 수용 1년 
후 경비가 한산한 틈을 타 도망하였다’라는 취지로 진술하였다. 원고 F의 수용에 관한 
K 측의 기록은 제출되지 않았으나 위 원고는 K 수용 경위와 수용 당시 상황, 함께 수
용된 동료들과 수용생활에서 만난 사람들에 관하여 구체적이고 일관되게 진술하였고, 
특히 K 내에서 함께 생활하였다고 진술한 X, Y 형제에 관하여 1977. 6. 30. K에서 AE
으로 전원되었다는 기록이 존재하는 점 등에 비추어 보면 이를 신빙할 수 있는바, 원
고 F는 15세경인 1975년경부터 1978년경까지, 1978. 6.경 재수용되어 1979. 6.까지, 두 
차례에 걸쳐 약 4년간 K에 강제수용된 것으로 추정된다.
바) 원고 G
원고 G은 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘어머니의 재혼으로 부산 금정구 
부곡동에서 새아버지, 어머니, 이복형제와 살았고 1984년 중학교 입학 직전 친구들과 
놀고 귀가하던 중 경찰에 의하여 가출한 것으로 오인받아 K에 강제수용되었고, 약 4개
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월 후 외할머니의 방문으로 퇴소하였다, 1985년 봄 또는 가을경에는 이복형제와 다투
자 새아버지가 장전파출소에 데려가 재수용을 요구하여 경찰에 의하여 재수용되었고, 
약 10개월 후 외할머니의 방문으로 퇴소하였다’라는 취지로 진술하였다. 원고 G의 수
용에 관한 K 측의 기록은 제출되지 않았으나 위 원고는 K 수용 경위와 수용 당시 상
황, 함께 수용된 동료들과 수용생활에서 만난 사람들에 관하여 구체적이고 일관되게 
진술하였고 그와 같은 진술이 다른 피해자들의 진술과도 일치하는 점 등에 비추어 이
를 신빙할 수 있는바, 원고 G은 14세경이던 1984년경 약 4개월간, 15세경이던 1985년 
약 10개월간, 두 차례에 걸쳐 총 약 1년 2개월간 K에 강제수용된 것으로 보인다.
사) 원고 H
원고 H은 과거사정리위원회의 조사 과정에서 ‘1984년~1985년경 어머니를 찾
기 위하여 가출하였다가 O에서 신원 미상의 사람에게 붙잡혀 K에 강제수용되었고 얼
마 후 아버지의 방문으로 퇴소하였다, 얼마 후에는 친구들과 싸움 끝에 파출소로 끌려 
가 경찰에 의하여 K에 강제수용되었고 몇 달 뒤 친형의 방문으로 퇴소하였으며, 또다
시 몇 달 후 경찰 단속으로 K에 강제수용되었다가 1987년 검찰의 K에 대한 수사 직후 
귀가 조치되어 퇴소하였다’라는 취지로 진술하였다. K의 기록상 원고 H은 1985. 10. 5. 
입소 후 1986. 6. 30. 퇴소, 1986. 12. 20. 재입소한 내역이 기재되어 있고, 1986. 1. 3. 
위 원고의 아버지 AA에게 신병인수통보 및 편지가 발송되었다가 반송된 기록이 존재
하는바 위 진술을 신빙할 수 있다. 따라서 원고 H은 16세경인 1985. 10. 5.경부터 
1986. 6. 30.경까지 약 9개월간, 1986. 12. 20.부터 1987년 초경까지 약 3개월간, 합계 
약 1년간 K에 강제수용된 것으로 보인다.
다. 국가배상책임의 성립
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모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며, 국가는 사회보장·사회복지의 증진
에 노력할 의무를 진다(1980. 10. 27. 개정 헌법 제32조). 그런데 아래 1) 내지 9)항에
서 구체적으로 살펴보는 것처럼, 피고는 아동·장애인을 포함하여 의지할 곳 없이 빈곤
이나 질병으로 고통받는 사회적 약자들을 부랑인으로 구분하여 ’단속‘이라는 명목으로 
사회에서 격리하고, K을 사회복지기관으로 인가하여 ’보호‘라는 이름 아래 단속한 부랑
인들의 수용을 위탁하였으며, K 등이 폭력적인 방법으로 부랑인들을 감금하여 신체의 
자유를 침해하고 강제노역을 통하여 노동력을 착취하도록 묵인, 비호하였다. 이처럼 영
장에 의하지 아니한 부랑인 단속, 적법절차를 위반한 보호시설에의 인계 및 수용에 따
른 피수용자들의 기본권 침해는 재생원 조례에 근거한 이 사건 위탁계약과 이 사건 훈
령의 발령 및 그에 근거한 집행에 의하여 본격적으로 가속화되었다. 위헌·위법한 단속 
및 수용, 수용 과정에서 일어난 대규모 인권유린 사태에 대한 장기간의 방치, 위헌·위
법하여 무효인 재생원 조례, 이 사건 위탁계약 및 이 사건 훈령의 발령 및 그 적용·집
행에 이르는 일련의 국가작용은 전체적으로 보아 공무원이 직무를 집행하면서 객관적 
주의의무를 소홀히 하여 그 직무행위가 객관적 정당성을 상실한 것으로 평가되고, 그
러한 국가작용을 통하여 K 등에 수용됨으로써 개별 국민이 입은 손해에 대해서는 국
가배상책임이 인정될 수 있다. 한편 원고들이 K에 수용되었던 사실은 앞서 나.항에서 
살펴본 바이므로, 피고는 원고들에게 그로 인한 정신적 손해를 배상할 책임이 있다.
1) 이 사건 훈령의 발령 이전에는 주로 구 아동복리법(1961. 12. 30. 법률 제912호
로 제정된 것, 이하 같다) 제8조 제1항, 제9조 제4호를 근거로 삼아 부랑아 단속·수용
이 이루어졌다. 그런데 위 각 조항의 내용 및 입법 취지와 구 경찰관직무집행법(1953. 
12. 14. 법률 제299호로 제정된 것) 제3조 제1항 제2호가 길 잃은 아동에 대해 응급의 
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원호를 요한다고 인정되면 보호하는 조치를 취하여야 한다고 정하면서도 본인이 이를 
거절한 경우 예외로 한다고 명시하고 있기도 하는 점까지 고려하면, 아무리 보호가 필
요한 아동이라고 하더라도 그 의사에 관계없이 보호시설에 강제로 수용하는 것이 허용
되지 아니함은 명백하므로, 위 각 조항은 부랑아 단속·수용에 관한 법률적 근거가 될 
수 없다. 그럼에도 피고 소속 공무원들은 위 각 조항을 들면서 부랑아들을 단속하여 
신병을 확보한 후 그 중 일부를 K에 인계하여 수용하게 한 것으로 보이므로, 이 사건 
훈령의 발령 이전에도 피고 소속 공무원들이 법률적 근거 없이 부랑아들을 단속·수용
함으로써 기본권을 침해한 것으로 인정할 수 있다(이와 다른 전제에 서서 원고들의 K 
수용기간 중 이 사건 훈령 발령 이전 부분은 기본권 침해로 볼 수 없다는 취지의 피고 
주장은 이유 없다).
2) 다음 사정들을 종합하면 이 사건 훈령은 위헌‧위법하여 무효이다.
① 이 사건 훈령 발령 당시 시행 중이던 구 아동복리법, 구 생활보호법, 구 T법
에는 부랑인 단속·수용에 관한 사항을 위임한다는 취지의 규정이 없다. 이 사건 훈령은 
헌법상 기본권인 신체의 자유, 거주이전의 자유를 제한하므로 법률상의 근거가 필요함
에도 아무런 법률의 위임이 없어 법률유보원칙을 위반하였다. 이에 대하여 피고는 ｢구 
경찰관직무집행법(1981. 4. 13. 법률 제3427호로 개정되기 전의 것)｣ 제3조4)에 따라 
이 사건 훈령이 시행된 것이라고 주장하나, 위 법률은 거동이 수상한 자에 대한 경찰
4) 구 경찰관직무집행법(1981. 4. 13. 법률 제3427호로 개정되기 전의 것)
제3조(보호조치) ① 경찰관은 수상한 거동 기타 주위의 사정을 합리적으로 판단하여 다음 각 호의 1에 해당함이 
명백하며 응급의 구호를 요한다고 믿을 만한 상당한 이유가 있는 자를 발견하였을 때에는 조속히 경찰관서, 병
원 기타 구호기관 등 적당한 장소에 이를 보호하는 조치를 취하여야 하며 무기, 흉기 기타 위험발생의 우려가 
있다고 인정되는 물건은 증명서를 교부하고 이를 가령치 할 수 있다.
1. 정신착란 또는 주취로 인하여 자기 또는 타인의 생명, 신체와 재산에 위해를 미칠 우려가 있는 자와 자살
을 기도하는 자.
2. 길 잃은 아해, 병자, 부상 등으로서 적당한 보호자가 없으며 응급의 원호를 요한다고 인정되는 자 단 본인
이 이를 거절할 경우에는 예외로 한다.
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관의 보호조치를 정한 것일 뿐 시장‧군수‧구청장에게 경찰과 함께 부랑인 단속반을 편
성하여 정기 내지 수시로 단속을 실시할 권한을 부여하고 있지 않은 점, 위 법률 제3
조 제2호 단서에 의하더라도 본인이 응급 원호를 거절할 경우 경찰관은 보호조치를 취
할 수 없다고 규정하고 있음에도 이 사건 훈령은 관할 관청 소속 공무원이 부랑인의 
의사와 관계없이 부랑인을 시설에 무기한 수용하고 지속적으로 감시할 수 있도록 정하
고 있는 점을 고려하면 피고의 위 주장은 이유 없다.
② 부랑인이나 부랑인의 정의에 규정된 ‘배회하다’, ‘괴롭힌다’, ‘건전한 도시질서
를 저해한다’, ‘사회에 나쁜 영향을 준다’ 등의 표현은 추상적이고 모호하여 기준을 확
정하기 곤란하며, 통상의 판단능력을 가진 국민이 무엇이 금지되는지 예견하기 어려워 
명확성 원칙에 위반된다. 이에 대하여 피고는 상위법률(경찰관직무집행법, 아동복리법, 
생활보호법)의 규정 내용에 따라 부랑인의 정의를 구체화할 수 있으므로 이 사건 훈령
이 명확성의 원칙에 반하지 않는다는 취지로 주장하나, 위 각 법률이 이 사건 훈령을 
예정하는 상위규범의 관계에 있다고 보기 어려워 위 각 법률의 내용을 이 사건 훈령의 
부랑인을 해석하는 데에 사용할 수 있다고는 할 수 없다. 또한 이 사건 훈령상 부랑인
의 정의 규정이 위 각 법률의 규율 대상보다 그 외연이 넓을 여지가 있고, 또한 위 각 
법률의 규율 대상은 기본적으로 그 대상의 ‘보호’를 목적으로 함에 반하여 이 사건 훈
령은 보호보다는 ‘도시 질서의 위험’의 신속한 방지에 최종적인 목적을 두어 부랑인을 
일종의 ‘격리 대상’으로 본다는 점에서도 규율 대상의 범주를 달리하고 있다. 이와 같
은 사정들을 고려하면, 피고의 위 주장은 이유 없다.
③ 이 사건 훈령은 안보·사회적 측면이라는 명목 하에 부랑인을 수용할 수 있게 
하면서도 ‘모든 부랑인’을 기간의 제한 없이 무기한 수용하는 것을 가능하게 하여 과잉
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금지원칙을 위반하였다. 또한 기본권의 제한을 두는 경우 명확한 법적 근거, 의견 청취, 
고지 등이 이루어져야 하나 이 사건 훈령은 이에 관한 규정을 두고 있지 않아 적법절차 
원칙에 위반된다. 이에 대하여 피고는 이 사건 훈령의 위와 같은 측면은 상위법률(경찰
관직무집행법, 아동복리법, 생활보호법)에 내재된 위헌사유가 하위규범인 이 사건 훈령
에 구체화되었음에 불과하므로, 이를 독자적인 위헌·위법사유로 볼 수 없다는 취지로도 
주장한다. 그러나 앞서 본 바와 마찬가지로 위 각 법률이 이 사건 훈령과 상위·하위규
범의 위임 관계에 있지 아니하고, 위 각 법률은 오히려 의견 청취, 고지, 보고 등에 대
하여는 이 사건 훈령보다 더 구체적인 규정을 가지고 있으므로, 이 사건 훈령의 위와 
같은 측면은 독자적인 위헌·위법 사유에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피고의 위 주장
은 이유 없다.
④ 이 사건 훈령은 부랑인에 해당한다면 영장 없이 시설에 수용하여 인신을 구
금할 수 있게 하고 있어 영장주의 원칙에 위반된다. 이에 대하여 피고는 이 사건 훈령
상의 시설 수용이 ‘행정상 즉시강제’라는 전제 하에 행정상 즉시강제의 경우에는 영장
주의 원칙이 적용되지 않는다는 취지로도 주장한다. 행정상 즉시강제란 ‘눈앞의 급박한 
행정상 장해를 제거할 필요가 있음에도 미리 의무를 명할 시간적 여유가 없거나 의무
를 명하는 방법으로는 그 목적달성이 어려운 경우에 직접 개인의 신체 또는 재산에 실
력을 행사하여 행정상 필요한 상태를 실현하는 권력적 사실행위’로, 그 정의상으로도 
목적 달성 후에는 그 실력 행사가 종료되는 임시적·잠정적인 성격을 가진다. 그런데 이 
사건 훈령에 따른 시설 수용은 ㉠ 앞서 본 바와 같이 무기한 구금의 가능성을 내포하
고 있어 위와 같은 행정상 즉시강제의 성격과 다르고, ㉡ 이 사건 훈령의 목적인 ‘도시 
질서 위험의 방지’ 등이 눈앞의 급박한 행정상 장해에 해당한다고 보기에는 지나치게 
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추상적이며, ㉢ 시설 수용과 같은 보호조치의 특성상 실제 보호를 요하는 사람인지의 
여부의 심사가 반드시 필요하다 할 것이어서, 의무를 명할 시간적 여유가 없거나 의무
를 명하는 방법으로는 목적달성이 어려운 경우에 해당한다고도 볼 수도 없다. 따라서 
이 사건 훈령에 따른 시설 수용이 행정상 즉시강제라는 전제에 서 있는 피고의 위 주
장은 이유 없다.
⑤ 내무부훈령은 관계 행정기관 및 직원에 대해 그 직무권한 행사의 지침을 주
는 내부 행정명령에 그치고 대외적으로 국민을 구속하는 것이 아님에도, 이 사건 훈령
은 국민을 강제로 체포·감금·격리할 수 있게 규정함으로써 기본권을 제한, 침해하므로 
체계정당성 원리에 위배된다. 이에 대하여 피고는 체계정당성 원리에 위배된다는 사유
만으로는 곧바로 위헌이 되는 것이 아니고, 이는 다른 헌법 규정이나 원칙을 위반한 
경우에 한하여 보충적 심사규범의 역할을 하는 것이라고 주장하나, 위에서 본 바와 같
이 이 사건 훈령에는 그 실질적인 내용이 명확성원칙과 과잉금지원칙에 위배되는 등 
다른 독자적인 위헌사유들이 존재하므로, 피고의 위 주장도 이유 없다. 
3) 이 사건 훈령은 시장·군수·구청장으로 하여금 경찰과 합동으로 부랑인단속반을 
편성하여 일제단속과 수시단속을 실시하도록 하여 부랑인 단속의 주체를 피고 대한민국
으로 규정하고 있고, 이에 경찰 공권력에 의한 단속과 인계가 활발히 이루어졌던 것으
로 보이며, K의 단속반에 의한 강제수용도 경찰의 묵인이나 방조 아래에 이루어졌던 것
으로 보인다. 또한 이 사건 훈령은 해당 관청의 공무원이 수용시설 피수용자의 이탈 방
지를 책임지도록 하고 부랑인이 귀향한 이후에도 지속적인 감시체계를 구축하도록 하는 
등 부랑인 수용에 대한 전반적인 관리를 피고 대한민국이 하도록 규정하고 있다.
4) 재생원 조례는 구 아동복리법 제17조 및 구 생활보호법 제3조의 보호대상자를 
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수용보호하는 것을 목적으로 하는데, 위 법률의 해당 조항들은 민간시설이나 민간인이 
국민의 신체의 자유를 침해하는 행위를 하도록 권한을 위임하고 있지 않고, 이 사건 
훈령에도 그러한 규정은 없다. 그럼에도 부산광역시는 위 조례에 근거해 이 사건 위탁
계약을 체결하면서 부산광역시가 수행하는 부랑인 선도(단속) 업무에 적극 협조하여 
기동 단속한다는 규정을 두어 민간시설에 불과한 K에 신체의 자유를 침해하는 구금 
성격의 행정행위를 할 수 있도록 권한을 부여하였다. 
5) 위와 같이 K에 수용된 사람은 기한의 정함 없이 감금당하여 반인권적인 통제 
속에서 생활하였고, 구타 등 가혹행위와 노동력 착취를 당하였으며, 아동들은 적절한 
교육을 받지 못하는 등 인권침해를 당하였다. 원고들의 K에서의 피해 진술에 의하면, 
피고 소속 공무원들이 이 사건 훈령에 따라 수용된 피해자들에 대해 ‘연고지 확인’과 
같은 사전적 절차에 대해서 적절한 조사나 감독을 한 바는 없었다는 것이고(적어도 사
후적으로라도 피고이 조사권을 적절히 행사하였다면 원고들의 연고지가 분명한지 여부 
정도는 쉽게 판별할 수 있었으리라 보인다), 수용 과정에서 K의 운영자 등에 의해 자
행된 폭행 및 가혹행위 등은 외연적으로도 쉽게 관찰할 수 있음에도 K 사건이 공론화
되기 전까지는 피고에 의한 문제제기가 없었던 것으로 보이며, 원고들이 병에 걸리거
나 건강상 문제가 발생하였을 때도 적절한 의료지원을 제공받지 못하고 있었던 것으로 
보이는바(원고들을 포함한 K 수용자들은 공통적으로 K 내의 폭력에 노출되어 크고 작
은 신체적 부상을 경험한 것으로 보이는데, K 내의 의료체계가 정상적으로 운영되고, 
또 그에 대한 피고의 관리 및 감독이 적절히 이루어졌다면 이미 진료단계에서 K의 비
정상적인 운영실태가 발견되었으리라 보인다), 결국 피고는 K에 대하여 위탁계약에 따
른 조사·감사·감독을 해태한 것으로 판단된다.
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6) 이처럼, 경찰 공권력의 단속 및 당국의 수용 적격 여부 판단, K 등의 입소 처리 
전반에서 헌법이 보장한 신체의 자유를 침해하는 등 위법한 공권력이 있었음이 확인되
고, 앞서 본 바와 같이 이와 같은 위법한 공권력의 행사는 이 사건 훈령이 발령된 
1975. 12. 15. 이전에도 활발히 진행되어 왔던 것으로 보인다.
7) 재생원 조례에 근거한 이 사건 위탁계약과 이 사건 훈령의 발령 및 그에 근거
한 적용·집행을 전후로 이루어진 부랑인 단속 및 감금, 착취라는 일련의 국가작용은 위
법한 조례, 위탁계약 및 훈령의 발령행위와 그 형식적 합법성 및 정부의 부랑아보호정
책에 기대어 이를 구체적으로 적용·집행하는 다수 공무원들의 행위가 전체적으로 모여 
이루어졌으므로 그 적용·집행 과정에서 개별 공무원의 위법한 직무집행을 구체적으로 
특정하거나 개별 공무원의 고의·과실을 증명 또는 인정하는 것은 쉽지 않다. 이처럼 광
범위한 다수 공무원이 관여한 일련의 국가작용에 의한 기본권 침해에 대해서 국가배상
책임의 성립이 문제되는 경우에는 전체적으로 보아 객관적 주의의무 위반이 인정되면 
충분하다. 
8) 한편, 피고는 앞서 본 대법원 2018다212610 전원합의체 판결은 긴급조치 제9호
에 관한 사안으로, 긴급조치 제9호에 따른 직무행위가 그 당시 헌법 규정상 사법심사
의 대상이 되지 않았고, 긴급조치 제9호의 발령행위에 대하여는 그 이전의 대법원판결
에 따를 때 통치행위론의 적용으로 인해 국가배상책임을 부담시키기 어려웠던 사안에 
관하여 예외적으로 국가배상책임을 인정한 판결례인 반면 이 사건은 그러한 예외적인 
사안에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 개별 공무원의 고의·과실을 특정하는 것이 불가능
하지도 아니하여 위 대법원판결은 이 사건에 원용하기 적절하지 않으므로, 이 사건에
서는 개별 공무원의 직무위반행위를 특정하여 이로 인한 국가배상책임의 성립 여부를 
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판단하여야 한다고 주장한다. 그러나 ① 위 대법원 전원합의체 판결의 취지는 광범위
한 다수 공무원이 관여한 국가배상책임 사안에서 개별 공무원의 구체적인 직무집행행
위 및 고의·과실을 특정하고 증명하는 것이 현실적으로 어려울 경우 ‘일련의 국가작용’
에 의한 기본권 침해에 대해 전체적으로 보아 객관적 주의위무 위반이 인정되면 국가
배상책임의 성립을 긍정할 수 있다는 것으로, 위헌·위법인 규정에 의한 직무행위가 사
법심사의 대상이 되지 않거나, 통치행위론으로 인하여 국가배상책임을 인정하기 어려
운 경우에만 위와 같은 법리를 적용할 수 있는 것은 아니다. 또한 ② 앞서 본 바와 같
이 이 사건 훈령은 위헌·위법하여 무효이고, 이 사건 훈령의 적용·집행과정에서 부산광
역시와 그 소속 공무원은 K이 부랑인 선도(단속) 업무에 협조하도록 하였고 그 과정에
서 경찰도 합동으로 부랑인 단속반에 편성되었으며, 이로 인하여 원고들이 K에 강제 
수용되어 그들의 기본권과 인간의 존엄성이 심각하게 훼손된 점, K은 1986. 12.경 대
표자인 V에 대한 검찰의 수사 개시 이후로 운영이 중단되었는데, 그로부터 약 35년이 
경과한 2022. 8.경이 되어서야 원고들에 대한 진실규명결정으로 중대한 인권침해가 발
생한 K 인권침해사건이 공식적으로 확인된 점을 고려하면, 이 사건 역시 이 사건 훈령
의 적용·집행과정에서 수많은 공무원들의 행위가 개입되었고, 오랜 시간이 지난 현재 
위 공무원들의 위법한 직무집행을 특정하거나, 그들의 고의·과실을 개별적으로 파악하
는 것은 현실적으로 불가능하며, 위 요건들을 엄격히 요구하게 되면 국가작용에 의한 
원고들의 기본권 침해가 명백함에도 국가배상책임을 인정할 수 없다는 불합리한 결론
에 이를 뿐만 아니라, 국가 권력에 의하여 과거에 행해진 기본권 침해를 시정하여 그
러한 피해자들의 피해를 회복하도록 국가에 대하여 진실규명사건 피해자의 피해 및 명
예회복을 위한 조치를 취할 의무를 부과한 진실·화해를 위한 과거사 정리 기본법 제34
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조의 취지에도 반한다. 따라서 이 사건에는 위 대법원 전원합의체 판결이 판시한 법리
가 적용될 수 있으므로, 이에 반하는 피고의 위 주장은 이유 없다.
9) 피고는 또한 이른바 ‘AF 사건’에서 사회복지시설에 대한 개별 공무원의 고의·과
실을 따져본 후 국가배상책임을 인정한 것(서울고등법원 2007. 4. 6. 선고 2006나
73593 판결 등)과 같이 이 사건에서도 개별 공무원의 고의·과실을 따져 국가배상책임
이 인정되어야 한다는 취지로도 주장한다. 그러나 위 판결의 사안은, 이 사건 훈령이 
1987. 3. 10. 폐지된 후에 제정된 구 부랑인선도시설운영규정(2000. 8. 1. 보건복지부훈
령 제106호로 폐지되기 전의 것)이 문제되는 사안일 뿐만 아니라, AF의 운영시점도 K 
원장인 V이 구속된 후인 1988. 12.경 이후이며, 이미 K 내에서의 각종 인권 침해 사안
이 사회적으로 문제가 된 후의 사건으로서 이 사건에 대비하여 피해자들의 증거 수집 
등이 용이하였던 사정 등 이 사건과는 사실관계나 증명의 난이도에 있어 상당한 차이
를 가진다. 따라서 위 판결에 적용된 법리를 이 사건에 그대로 적용하여야 한다는 취
지의 피고 주장 또한 이유 없다.
3. 손해배상책임의 범위
가. 위자료의 산정
1) 관련 법리
불법행위로 입은 정신적 고통에 대한 위자료 액수에 관하여는 사실심 법원이 여
러 사정을 참작하여 그 직권에 속하는 재량에 의하여 이를 확정할 수 있다. 법원이 불
법행위로 인한 위자료를 산정함에 있어서는 피해자의 연령, 직업, 사회적 지위, 재산 
및 생활상태, 피해로 입은 고통의 정도, 피해자의 과실 정도 등 피해자 측의 사정에 가
해자의 고의, 과실의 정도, 가해행위의 동기, 원인, 가해자의 재산상태, 사회적 지위, 연
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령, 사고 후의 가해자의 태도 등 가해자 측의 사정까지 함께 참작하는 것이 손해의 공
평 부담이라는 손해배상의 원칙에 부합한다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2007다77149 
판결 등 참조).
2) 이 사건에 관한 판단
제2의 나.항의 인정사실 및 그에 따른 원고들의 수용 경위와 당시 연령, 추정되
는 수용기간, 수용기간에 발생한 가혹행위의 내용과 태양, 이로 인하여 야기되었거나 
야기되었을 가능성이 엿보이는 신체·정신장애 유무, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취
지를 종합하여 인정되는 아래 가) 내지 바)항의 사정들을 참작하여 원고들의 위자료 
액수를 아래 표와 같이 정한다.
① 원고들은 헌법상 기본권을 보장하고 수호해야 하는 피고 소속 공무원에 의하
여 위헌·위법한 이 사건 훈령 등을 근거로 하여 장기간 K에 강제 수용되었던바, 이로 
인하여 극심한 육체적·정신적 고통을 겪었다. 원고들은 현재까지도 정신적, 육체적 후유
증으로 고통받고 있고, 대부분 경제적으로도 취약한 상태에서 생활하고 있는 것으로 보
원고 위자료 액수(원) 수용기간
A 130,000,000 약 1년 6개월, 입소당시 16세
B 80,000,000 약 1년
C 20,000,000 약 1개월
D 110,000,000 약 1년 4개월, 입소 당시 19세
E 110,000,000 약 1년 4개월, 입소 당시 19세
F 330,000,000 약 4년, 입소 당시 15세
G 103,333,000 약 1년 2개월, 입소 당시 14세
H 90,000,000 약 1년, 입소 당시 19세
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인다.
② 원고들 중 상당수는 미성년자였고, 자신의 의사와 무관하게 강제로 납치되어 
K에 수용되었는데, 수용 당시 거처와 보호자가 있었던 경우도 있다. 원고들은 K에 감
금, 수용되어 있는 기간 동안 구타 등 심히 부당한 대우를 받았을 뿐만 아니라, 미성년
자로서 학령기에 있었음에도 강제노역과 가혹행위 등에 시달리며 장기간 수용되어 있다
가 퇴소하는 바람에 교육받을 권리를 침해당하였다.
③ K 인권침해사건은 공권력의 적극적 개입에 의하여 또는 이들의 허가·지원·묵
인 하에 장기간 이루어진 중대한 인권침해 사안으로 그 위법성의 정도가 매우 중하고 
유사한 인권침해행위가 다시 자행되지 않도록 억제·예방할 필요성이 크다. 나아가 애초 
원고들의 수용기간과 상황을 증명할만한 자료가 제대로 작성되지도 않았고 그나마 존재
하였던 자료도 기간의 경과로 인하여 많이 소실된 것으로 보이는데, 이는 피고가 K에 
대한 관리·감독을 소홀히 하였던 것에 기인하는 측면이 있다.
④ 원고들에 대하여 적어도 V에 대한 항소심 판결 및 2차 환송심 판결에 대한 
각 비상상고가 이루어진 2018년경까지는 적절한 명예회복이 이루어지지 않았고 현재까
지도 어떠한 피해회복이 이루어지지 않았다.
⑤ 원고들에 대한 수용이 있은 때로부터 약 40년에 이르는 오랜 기간 동안 배상
이 지연되었고 그동안 경제 상황과 화폐 가치가 변하여 위자료 산정의 기준이 되는 변
론종결시의 국민소득 수준이나 화폐 가치 등의 사정이 이 사건 발생 당시와 비교하여 
상당히 변동하였으므로, 이를 반영하여 위자료 액수도 증액되어야 한다. 
⑥ 이와 관련하여 피고는 이 사건이 ‘한국전쟁 민간인 희생사건’, ‘삼청교육대 사
건’ 등과 유사하게 피해자가 다수이고, 지역적으로도 전국적인 분포를 보이고 있는바, 
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이러한 경우에는 대법원 2013. 5. 16. 선고 2012다202819 전원합의체 판결에서 적절하
게 설시된 것처럼 수용기간 및 피해 정도와는 관계없이 일응의 위자료액을 설정한 후, 
개별적 고려요소를 감안하여 위자료를 가중하여 산정하여야 하고 그렇지 않으면 추후 
피해의 일률적 회복이나 다른 피해자와의 형평 등 문제가 발생할 가능성이 있다고도 
주장한다. 
그러나 앞서 살펴본 사정들 및 이 사건은 피고가 내세우는 한국전쟁 시기 민
간인 희생사건과는 증거 및 진술에서의 구체성이 달라 증명의 난이도도 달리 하는 점, 
피해 지역적으로도 부산광역시나 인근에 집중되어 있어 피해자간 상호 진술의 교차 검
증이 비교적 용이하고, 위자료의 불균등이 발생할 여지가 적은 점, 피고가 내세우는 여
러 판결 등과는 그 전제되는 사실관계가 같지 않아 그대로 원용하는 것도 부적절한 점 
등에 비추어 보면, 피고의 위 주장은 이유 없다.
나. 지연손해금의 기산점
1) 관련 법리
불법행위로 인한 손해배상채무에 대하여는 별도의 이행 최고가 없더라도 그 채
무 성립과 동시에 지연손해금이 발생하는 것이 원칙이다. 다만 불법행위시와 변론종결
시 사이에 장기간의 세월이 경과함으로써 위자료 산정의 기준이 되는 변론종결시의 국
민소득 수준이나 통화 가치 등의 사정이 불법행위시에 비하여 상당한 정도로 변동한 
결과 그에 따라 이를 반영하는 위자료 액수 또한 현저한 증액이 불가피한 경우에는, 
예외적으로 불법행위로 인한 위자료 배상채무의 지연손해금은 그 위자료 산정의 기준
시인 사실심 변론종결 당일부터 발생한다고 보아야 한다(대법원 2011. 7. 21. 선고 
2011재다199 전원합의체 판결, 대법원 2012. 3. 29. 선고 2011다38325 판결 등 참조).
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2) 구체적 판단
원고들을 비롯한 K 인권침해사건의 피해자들이 최종적으로 K에서 퇴소함으로써 
그 불법행위가 종료된 시점인 1986년경 무렵부터 이 사건 변론종결일인 2024. 11. 27.
까지 약 40년 가까운 오랜 세월이 흘러 그 사이에 우리나라의 물가와 국민소득 수준 
등이 크게 변하였고, 불법행위시와 비교하여 변론종결시의 통화 가치 등에 상당한 변
동이 생겼다고 할 것인데, 이 법원은 그와 같이 변동된 사정까지 참작하여 이 사건 변
론종결시를 기준으로 위자료의 액수를 결정하였으므로, 이 사건 변론종결일 이후의 기
간에 대해서만 지연손해금을 지급하도록 함이 타당하다.
다. 소결론
따라서 피고는 불법행위로 인한 손해배상으로 별지표 ‘원고’란 기재 원고들에게 같
은 표 ‘인용금액’란 기재 각 돈과 이에 대하여 이 사건 변론종결일인 2024. 11. 27.부터 
피고가 그 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 인정되는 
기간의 마지막 날로서 이 사건 판결 선고일인 2025. 2. 12.까지는 민법에서 정한 연 
5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 12%의 
각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 각 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 인용하고, 
나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
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재판장 판사 이호철
판사 김부성
판사 김수빈
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별지
청구금액 및 인용금액표
순번 원고 청구금액(원) 인용금액(원)
소송비용(%)
원고 피고
1 A 220,000,000 130,000,000 40 60
2 B 180,000,000 80,000,000 55 45
3 C 113,000,000 20,000,000 80 20
4 D 214,000,000 110,000,000 50 50
5 E 214,000,000 110,000,000 50 50
6 F 420,000,000 330,000,000 20 80
7 G 206,000,000 103,333,000 50 50
8 H 260,000,000 90,000,000 65 35