[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합76259 - 토지사용 불허가처분 취소

 

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서 울 행 정 법 원
제 1 2 부
판 결
사 건 2023구합76259 토지사용 불허가처분 취소1)
원 고 A 
원고보조참가인 B
피 고 서울중부공원여가센터소장
변 론 종 결 2024. 6. 13.
판 결 선 고 2024. 9. 5.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 원고와 피고 사이의 소송비용은 원고가, 보조참가로 인한 소송비용은 원고보조참가
인이 각 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2022. 12. 1. 원고에 대하여 한 서울 용산구 토지에 관한 사용허가신청 거부처
1) 이 사건에 관하여 최초에 붙인 사건명 “토지사용 불허가처분 취소 소장”은 기록에 비추어 오기임이 분명하므로, 법원재판사무 
처리규칙 제19조 제3항 단서에 따라 이와 같이 정정한다.
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분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 2022. 8. 3. 서울 용산구 임야 245㎡에 관한 1/2 지분을 강제경매절차에
서 취득한 후 2022. 11. 11. 위 토지에 대한 개발행위에 따른 통로(도로)로 활용할 목
적으로, 서울특별시 소유로 서울중부공원여가센터가 재산관리관인 서울 용산구 임야 
22㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 사용기간을 5년(2023. 6. 1. ~ 2028. 5. 
30.)으로 하여 사용허가를 신청하였다.
나. 피고는 2022. 12. 1. 아래와 같은 이유로 원고의 신청을 불허하였다(이하 ‘이 사
건 처분’이라 한다).
○ 처분근거: 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제18조 제2항 2호 
○ 처분사유
- 이 사건 토지는 우리시 행정재산으로서, 옹벽과 녹지로 구성되어 있어 서울특별시 공유재
산 및 물품관리 조례 제18조 제2항 2호에 따라 현재 옹벽과 녹지로 구성된 토지를 신청인
의 사권을 위해 통로(도로)로 구조 및 형질을 변경하는 것은 조례에 어긋남
○ 또한 해당 토지는 준보전산지 구역 내에 있고 도시지역에서 공해나 재해를 방지, 인구밀
도가 현저히 높고 산림비율이 낮은 수도 서울의 탄소흡수원 역할 등 사회적․생태적․경제적으
로 다양한 공익적 기능을 위해 우리 센터는 산림녹지로 유지․관리하고 있음
※ 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제18조(사용․수익허가의 제한)
➁ 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 사용․수익허가 하여서
는 아니된다.
2. 재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로
서의 사용에 지장을 줄 우려가 있는 경우
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[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 9호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 토지는 공부상 공공용 행정재산(도로)으로 기재되어 있으므로, 원고가 원
고 소유 토지의 개발행위를 위한 통로로 활용하더라도 그 공부상 행정재산의 사용에 
지장을 줄 우려가 없다. 그럼에도 피고는 이 사건 토지가 녹지라거나, 산림녹지라는 등
의 이유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이처럼 사실관계를 오인한 이 사건 처분에
는 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다.
나. 인정사실
1) 서울특별시장은 건설부장관이 건설부고시 제25호로 도시계획시설(도로)로 고시
한 이 사건 토지를 포함한 서울 용산구 일대에 관하여 도시계획사업(도로) 실시계획(사
업의 종류 및 명칭: 남산관광도로 진입로 개량공사)을 수립한 후 1977. 5.경 서울특별
시고시 제146호로 도시계획사업(도로) 실시계획인가를 고시하였고, 이 사건 토지는 그 
무렵 서울특별시에 수용되었다.
2) 서울특별시장은 2001. 11.경 ‘건설부고시 제25호로 결정된 도시계획시설(도로)
에 대하여 C자연공원 훼손의 최소화 및 문화재(수표교) 보호 등을 위하여 적정폭원으
○ 신청인은 해당 토지 옆 본인의 사유지에 대한 개발행위를 위한 통로(도로)로 해당 토지
의 구조 및 형질을 변경하고자 시유지인 행정재산에 대해 사용허가를 신청한바, 관련 법령 
및 행정재산의 목적상 위배되어 해당 토지에 대한 사용허가를 불허함
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로 조정’하고자 서울특별시고시 제2001-367호로 아래와 같이 도시계획시설(도로) 결정 
및 변경결정을 하였다.
3) 이 사건 토지의 지목은 임야로, 수용 당시부터 현재까지 변경된 바 없다. 이 사
건 토지는 1977. 12.경부터 공유재산 관리대장에 행정재산 중 공공용재산으로 등록되
어 있고, 공부상 지목은 임야, 현황 지목은 도로로, 도시계획정보상 계획시설은 도로로 
각 기재되어 있다. 한편 이 사건 토지는 토지이용계획확인원상 국토의 계획 및 이용에 
관한 법률상의 도시지역, 제1종일반주거지역, 도로로, 산지관리법상 준보전산지 등으로 
각 지정되었다고 기재되어 있다.
4) 이 사건 토지는 일부는 차도 옆의 보도, 나머지는 보도 옆에 붙어있는 C공원에 
위치하고 있는데(이 사건 토지의 각 경계점 위치는 을 제5호증 참조), 아래와 같이 보
도와 C공원 사이에는 옹벽이 존재하여 C공원으로부터 토사가 유출되어 보도로 흘러내
리는 것을 방지하고 있다.
[사진을 위한 여백]
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[인정 근거] 앞서 든 증거, 갑 제2, 9, 10, 11, 17, 22호증, 을 제1, 5, 6, 8호증(가지
번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지
다. 판단
앞서 본 사실과 증거, 갑 제8호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되
는 다음의 사정들에 비추어 보면, 원고에게 이 사건 토지를 사용허가할 경우 그 행정
재산으로서의 사용에 지장을 줄 우려가 있다고 본 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남
용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다.
1) 공유재산의 관리청이 행정재산의 사용․수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체
로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 
행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 
특허에 해당하므로(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 등 참조), 피고가 행정재
산의 사용허가 여부를 결정하는 데에는 폭넓은 재량이 인정된다.
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2) 이 사건 토지의 일부는 보행자가 통행하는 보도(도로법 제2조 제1호에 의하면, 
도로에 포함된다)이고, 나머지는 C공원의 일부로서 녹지공간이 조성되어 있으며, 산지
관리법상 준보전산지로 지정되어 있기도 하다. 특히 이 사건 토지 위에 설치된 옹벽은 
C공원으로부터 토사가 유출되는 것을 방지하여 보행자 통행에 적합한 보도 상태를 유
지함과 동시에 C공원의 자연환경을 보존하는 역할을 수행하고 있다. 그런데 원고에게 
이 사건 토지를 사용허가할 경우 원고는 원고 소유 토지로의 통행을 위해 위 옹벽을 
철거하고 평탄화 작업을 할 것으로 예상되고(원고도 이에 대해서 특별히 부정하고 있
지 않다), 이 경우 C공원 경사면의 토사가 유출되어 이 사건 토지의 보도로서의 용도
와 공원으로서의 관리목적을 저해할 것이 우려되는바, 원고의 사용허가 신청이 행정재
산의 구조와 형질을 변경하여 행정재산으로서의 사용에 지장을 줄 우려가 있는 경우에 
해당한다고 본 피고의 판단이 객관적으로 불합리하다거나 사회통념상 현저히 부당하다
고 보기 어렵다.
3) 이 사건 토지가 공유재산 관리대장 및 토지이용계획확인원에 행정재산인 도로
로 기재되어 있는 등 공부상 도로로 등재되어 있음은 앞서 본 바와 같고, 이 소송이 
진행 중인 2023. 10. 10.경 최신화된 토지이용계획확인원에서도 이 사건 토지는 상당 
부분(약 16㎡)이 도로에 해당한다고 공시되었다. 원고는 이러한 점을 강조하여 이 사건 
토지를 ‘통로’로 사용하더라도 행정재산(도로)의 용도에 저해되지 않는다고 주장하는데, 
공유재산 및 물품관리법 제20조 제1항, 같은 법 시행령 제12조 및 그 위임에 따른 서
울특별시 공유재산 및 물품관리조례 제18조 제2항은 공통적으로 ‘행정재산의 목적 또
는 용도에 장애가 되지 아니할 것’을 사용허가의 조건으로 하고 있으므로, 행정재산인 
‘도로’의 경우 통로 목적의 신청이라고 하여 그 목적이나 용도에 장애가 되지 않는다고 
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보아 반드시 사용허가를 하여야 한다고 해석할 근거가 없는 점, 앞서 본 것처럼 원고
의 사용허가 신청은 이 사건 토지의 옹벽을 철거하고 평탄화하는 것을 내용으로 하는
데다가 사용허가를 신청한 기간(5년)이나 그 목적(원고 소유 토지에 건축 등 개발행위
를 하기 위함) 등에 비추어 볼 때 즉각적인 원상회복이 가능한 정도의 사용이라고 보
기도 어려운 점 등을 종합해 보면, 원고의 사용허가 신청은 이 사건 토지의 구조와 형
질을 변경하여 행정재산 사용에 지장을 줄 우려가 있다고 봄이 타당하다.
4) 또한 원고는, 피고는 이 사건 토지가 녹지 또는 임야이지, 도로가 아니라는 전
제 하에 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 토지의 공부상 용도 등 그에 관한 사실관
계를 오인하였다고 주장하나, 피고가 이 사건 처분사유로 밝힌 내용이나, 이 사건 처분
을 하기 전인 2022. 11. 9.경 피고가 원고의 민원 신청에 대해 ‘이 사건 토지는 현재 
도로 인도 옆 녹지(임야)로 되어 있어 우리 센터에서 보존재산으로 관리하고 있다. 해
당 토지는 도로 인도 옆 녹지지대로 인근 도로의 완충 역할을 하므로 공공용 행정재산
의 기능도 있다.’고 답변한 점 등에 의하면, 피고는 이 사건 토지의 용도 및 현황 등에 
비추어 이 사건 토지에 대한 사용허가가 보도 및 공원의 사용에 미칠 영향 등을 두루 
고려하여 이 사건 처분을 하였다고 보일 뿐, 원고 주장처럼 이 사건 토지의 공부상 용
도를 무시한 채 이 사건 처분을 하였다고 보기 어렵다. 피고가 이 소송에서 이 사건 
토지는 1977. 5.경 도시계획사업(도로) 실시계획인가 고시에도 불구하고, 2001. 11.경 
서울특별시고시로 도로에서 제외되었다고 주장하는 것은, 현재 이 사건 토지의 상당 
부분을 C공원의 녹지 및 옹벽이 차지하게 된 경위를 설명하면서 그러한 C공원의 자연
환경 보전 기능 등을 이 사건 처분에 고려하였다는 취지로 주장하는 것이지, 피고가 
이 사건 토지의 공부상 용도에 관한 사실관계를 오인하였다는 의미로 해석되지는 않는
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다. 나아가 행정재산은 법령에 의하여 행정재산으로 지정된 경우, 행정처분으로 행정재
산으로 사용하기로 결정된 경우, 행정재산으로 실제 사용하는 경우의 어느 하나에 해
당하면 행정재산이 되는데, 도로, 공원과 같은 인공적 공공용재산의 경우에 법령이나 
행정처분에 의한 것이 아니더라도 실제로 공공용재산으로 사용되면 행정재산에 해당한
다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두10769 판결 등 참조)는 점에서, C공원의 가장자리
에 위치하는 이 사건 토지는 공원으로서의 공공용재산의 성격도 지니는 것이 분명한
바, 피고가 이처럼 C공원의 자연환경 보전 등에 미치는 영향을 주로 고려하여 이 사건 
처분을 하였다고 하더라도 거기에 행정재산의 목적 또는 용도에 관한 사실관계를 오인
한 위법이 있다고 볼 수도 없다.
5) 원고가 이 사건 토지를 원고 소유의 토지 개발을 위한 통로로 사용할 수 없게 
됨에 따라 제한되는 사익이 피고가 공유재산인 이 사건 토지를 그 목적 또는 용도에 
맞게 적정하게 보호하고 효율적으로 관리하려는 공익보다 더 크다고 보기 어렵다. 원
고는 원고 소유 토지에 별도의 토사유출 방지대책을 강구한다면 피고가 우려하는 C공
원의 토사유출을 방지할 수 있다고 주장하나, 이 사건 토지에 설치되어 있는 옹벽과 
그에 맞닿아 있는 C공원의 모습이나 원고 소유 토지의 위치 등에 원고는 위 방지대책
의 내용을 구체적으로 제시하지도 않고 있는 점 등을 더하여 보면, 원고의 주장처럼 
이 사건 토지의 목적 또는 용도에 장애가 발생할 우려를 최소화하면서 사용허가 할 수 
있는 방법이 있다고 보기 부족하고, 달리 인정할 증거도 없다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
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별지
관계 법령
■ 공유재산 및 물품관리법
제20조(사용허가) 
① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위
에서 사용허가를 할 수 있다. 
제94조의2(공유재산 및 물품 운영기준) 
① 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적
으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다. 
② 지방자치단체는 제1항에 따른 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관
리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례로 제정ㆍ운영할 수 있다. 
■ 공유재산 및 물품관리법 시행령
제12조(사용허가) 
법 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 
1. 행정 목적 또는 보존 목적의 수행에 필요한 경우
2. 공무원의 후생 목적을 위하여 필요한 경우
3. 그 밖에 해당 재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 경우로서 해당 지방자치단체의 장
이 필요하다고 인정하는 경우
■ 서울특별시 공유재산 및 물품 관리 조례(2022. 12. 30. 서울특별시조례 제8530호로 개정되
기 전의 것)
제1조(목적) 
이 조례는 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령에서 위임한 사항 및 그 시행에 필요
한 내용을 정하여 서울특별시 공유재산 및 물품의 보존ㆍ관리업무의 효율적이고 적정한 관리
를 기함을 목적으로 한다.
제18조(사용허가의 제한) 
① 행정재산을 사용허가 하려는 때에는 사용목적을 신중히 검토하여야 한다.
② 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 사용허가하여서는 아니된다.
2. 재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로서의 사
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용에 지장을 줄 우려가 있는 경우. 끝.