[행정 판결문] 제주지방법원 2024구합6343 - 업무정지처분취소
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제 주 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2024구합6343 업무정지처분취소
원 고 1. A
2. B
원고들 소송대리인 변호사 박병철
피 고 제주시장
소송대리인 변호사 전주영
변 론 종 결 2025. 3. 18.
판 결 선 고 2025. 4. 22.
주 문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 8. 29. 원고들에게 한 3개월(2024. 11. 1. ∼ 2025. 1. 31.)의 업무정지처
분을 취소한다.
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-05-13
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이 유
1. 처분의 경위
○ 원고들은 제주시 C에서 노인복지법에 따른 노인의료복지시설인 ‘D요양원’(이하
‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하고 있다. 이 사건 요양원은 노인장기요양보험법에
따라 피고로부터 장기요양기관으로 지정받았다.
○ 이 사건 요양원의 입소자인 망 E(이하 ‘망인’이라 한다)이 2024. 2. 21. 이 사건
요양원에서 사망하는 사고(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)가 발생하였다.
○ 제주특별자치도 제주시노인보호전문기관(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)은 익명의
제보자로부터 이 사건 요양원에 관하여 노인학대 의심신고를 접수받고, 이 사건 요양
원에 대한 현장조사를 실시한 결과, 이 사건 요양원에서 망인에 대하여 아래와 같은
행위(이하 ‘이 사건 행위’를 한다)를 하였다는 사실을 알게 되었다.
■ 동의없는 억제대 사용 등(신체적 학대)
- 노인복지시설 인권보호 및 안전관리 지침에 의거, 생활시설 입소노인에 대한 신체구속을
받지 않을 권리에 대해 명시하고 있으나 제대로 지켜지지 않음
- 망인에게 보호자가 없고 대리할 가족이 없는 상황이라 하더라도 억제대가 필요하다고 판
단되면 그에 따른 기록을 필수적으로 해야 하나, 이를 이행하지 않은 것은 시설 측의 편
의에 따라 임의로 억제대를 사용한 것으로 보임
- 의료진이 동의하거나 억제대 사용의 필요성에 대해 시설 자체 회의를 진행하지도 않았으
며, 간호과장도 암묵적으로 묵인했다는 것은 인권적 측면에서 볼 때 신체적 학대에 해당
한다고 판단됨
○ 이 사건 기관은 조사결과를 바탕으로 사례판정위원회의 심의를 거친 다음 2024.
3. 27. 이 사건 행위를 신체적 학대행위로 판정하였다. 원고들은 2024. 4. 26. 이 사건
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기관에 재판정을 요청하였으나, 이 사건 기관은 2024. 5. 20. 위 판정결과를 그대로 유
지하는 결정을 하였다.
○ 피고는 이 사건 기관의 판정에 근거하여 사전 통지 및 청문 절차를 거친 다음,
2024. 8. 29. 이 사건 행위와 같은 망인에 대한 신체적 학대를 이유로 노인장기요양보
험법 제37조 제1항 제6호 가목에 근거하여 이 사건 요양원에 관한 업무정지 3개월의
처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 7호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
⑴ 망인은 고령의 치매 노인으로, 망인에게 욕창이 발생하여 치료과정에서 체위 유
지의 필요성이 있어 부득이 잠시 억제대를 사용한 것이고, 망인에게 가족 등 보호자가
없어 이 사건 요양원에 입소할 당시 제주시청 공무원으로부터 보호자를 대신하여 신체
구속에 대한 동의서를 받았다. 따라서 이 사건 행위는 노인장기요양보험법상 수급자의
신체에 대하여 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위에 해당하지 않으므로 이 사건 처
분은 처분사유가 인정되지 않는다.
⑵ 이 사건 행위에 참작할 만한 사유가 있고, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요
양원의 입소자들이 새로운 기관을 찾아야 하는 불편과 경제적 부담을 지게 되는 점 등
을 종합하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 등 재량권을 일탈․남용하여 위법
하다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
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가. 처분사유의 존부
⑴ 노인장기요양보험법 제37조 제1항 본문은 “시장은 장기요양기관이 다음 각 호의
어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할
수 있다.”라고 규정하고, 각 호 중 제6호는 “장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의
어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기
위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 제외한
다.”라고 규정하고 있으며, 같은 호 가목은 “수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를
입히는 행위”를 규정하고 있다.
(2) 앞서 든 증거, 갑 제3호증, 을 제9 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포
함)의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 판단되는 다음의 근거를 종합하면, 이 사건
행위는 망인의 신체에 폭행을 가한 경우로서 신체적 학대에 해당한다고 판단된다. 따
라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
① 보건복지부와 중앙노인보호전문기관이 발행한 2023 노인보호전문기관 업무수행
지침 중 노인복지 생활시설 학대 판정지표(해당 지침은 대외적 구속력이 있는 법규가
아니지만, 노인요양시설의 운영자와 종사자들이 준수해야 할 것으로 기대되는 내용으
로서, 신체적 학대의 범위를 결정하는 데 참고자료가 될 수 있다, 이하 ’이 사건 지침
‘이라 한다)에서는 노인복지 생활시설에서의 학대에 관한 상세한 기준을 제공하고 있는
데, 노인을 침대 등에 묶어 움직이지 못하게 하는 행위, 노인의 신체 일부 또는 모두를
사용하지 못하게 장치(예: 끈으로 묶어두기, 수갑채우기, 손․발목 묶기 등)를 설치하는
행위를 신체적 학대에 해당한다고 정하고 있다.
② 망인은 2021. 7월경 이 사건 요양원에 입소한 자로, 2024. 2. 21. 15:47경 이 사
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건 요양원의 요양보호사가 기저귀 교체를 위하여 망인을 찾아갔으나, 망인이 오른팔과
양쪽 다리가 억제대로 묶인 상태에서 얼굴을 베개에 파묻고 숨을 쉬지 않은 것을 발견
하고 15:56경 119에 신고하였다. 망인은 신고를 받고 출동한 구급대원에 의해 병원으
로 이송되었으나, 2024. 2. 22. 18:16경 심실빈맥을 직접사인으로 하여 사망하였다. 이
사건 기관의 현장조사 과정에서 CCTV 영상을 확인한 결과, 망인에게 억제대를 사용한
사실이 확인되었다. 위와 같은 행위는 이 사건 지침에서 신체적 학대의 대표적 행위로
예시하고 있는 행위로서, 특별한 사정이 없는 한 망인에 대한 신체적 학대에 해당한다
고 판단된다.1)
③ 노인장기요양보험법에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의
사항을 규정함을 목적으로 하는 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관
한 고시 제43조 제3항에서는 ’시설급여기관은 급여제공과정에서 수급자를 격리하거나
억제대 등을 사용하여 묶는 등 신체를 제한하여서는 아니 된다. 다만, 수급자 또는 시
설급여기관 종사자 등의 생명이나 신체에 위험을 초래할 가능성이 현저히 높은 경우에
한해 수급자 본인의 치료 또는 보호를 도모하는 목적으로 신체적 제한이 행해질 수 있
다. 이 경우 시설급여기관의 장은 수급자 본인이나 가족에게 이 사실을 통지하여 동의
를 받고, 수급자의 심신상태, 신체적 제한을 가한 시간, 신체적 제한을 가할 수밖에 없
는 사유 등을 급여제공기록지에 자세히 기재ㆍ관리한다.‘고 규정하고 있다. 이에 원고
들은 망인에게 욕창이 발생하여 치료 목적으로 부득이 억제대를 사용하였다고 주장한
다. 그러나 망인에 대한 욕창변화 관찰기록에는 2023. 12월경 발생한 욕창은 2024. 1.
29.경 완치되었다고 기재되어 있고, 투약일지를 보더라도 망인 사망 무렵 욕창의 치료
1) 이 사건 기관은 망인에 대한 신체구속과 사망 사이의 인과관계를 알 수 없다는 이유로, 이 사건 행위를 ‘방임행위’로 판정하
지는 않았다.
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에 필요한 투약 조치를 한 것은 확인되지 않는다. 그밖에 원고들은 억제대 사용 당시
망인의 욕창을 치료할 필요가 있었다는 사실을 확인할 수 있는 아무런 자료를 제출하
지 못하고 있다. 원고들 주장과 같이 망인에게 피부 이상증상이 발생하여 욕창이 재발
하지 않도록 이를 치료할 필요가 있었다고 하더라도, 그 치료를 위해 신체 구속의 필
요하였다는 원고들의 주장은 쉽게 수긍하기 어렵고, 필요최소한의 범위를 넘어선 신체
구속을 정당화할 사유도 될 수 없다.
④ 망인에 대한 장기요양급여제공 기록지에 의하면, 이 사건 요양원 종사자들은 망
인의 신체억제에 관한 내용을 기록하지 않았고, 망인이 무연고자로 가족 등의 동의를
받기 어려운 사정을 감안하더라도, 망인에 대하여 위와 같이 불필요하거나 필요최소한
의 범위를 넘어선 신체 구속이 이루어진 사정을 인정한 데에는 무리가 없다.
나. 재량권 일탈․남용 여부
⑴ 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유
인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인
이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의
정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교․교량하여 판단하여야 한다.
이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내
부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는
효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정
내용과 취지에 따라 판단하여야 한다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결, 대
법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결).
⑵ 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음
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의 근거를 위 법리에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 감안하더라도 이 사건 처
분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유
없다.
① 행정처분의 기준에 관한 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, [별표 2] 2. 가.
13) 가)항에 의하면, 이 사건 처분사유는 6개월의 업무정지(1차 위반)에 해당한다.
② 위와 같은 처분기준이 그 자체로 헌법이나 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분
기준에 따른 이 사건 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정
내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 보기 어렵고, 피고는 여러 사정을 감안하여
업무정지 6개월을 업무정지 3개월로 감경하여 이 사건 처분을 하였다.
③ 이 사건 처분사유는 이 사건 요양원에서 억제대를 사용하여 망인의 신체를 구속
함으로써 신체적 학대 행위를 하였고, 이 사건 사고 당시 망인의 신체가 구속된 상태
였던 것으로 보이는 바, 위와 같은 행위의 상대방이 망인이 자기보호능력이 부족한 고
령의 노인이라는 점을 고려하면, 부당행위의 정도가 결코 경미하다고 볼 수 없다.
④ 노인요양시설에서 노인에 대한 폭행 등 노인복지법, 노인장기요양보험법에서 정
한 입법 목적의 달성을 저해하는 행위를 하는 경우 이를 제재함으로써 보호되는 공익
이 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입는 불이익보다 작다고 볼 수 없다.
⑤ 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 요양원의 입소자들이 거처를 옮기게 되어 어느
정도 혼란을 겪을 것으로 보이나, 피고가 이 사건 처분으로부터 영업정지 기간 개시일
까지 2개월 이상의 기간을 부여하였고, 원고들로 하여금 입소자들의 전원조치 계획을
수립하게 한 점 등을 고려하면, 그 정도가 감내하기 어려운 정도에 이른다고 보기는
어렵다.
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다. 소결
이 사건 처분은 적법하다.
5. 결론
원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 기각한다.
재판장 판사 홍순욱
판사 류지원
판사 이승현
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별지
관계 법령
▣ 노인복지법
제1조의2(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
4. “노인학대”라 함은 노인에 대하여 신체적ㆍ정신적ㆍ정서적ㆍ성적 폭력 및 경제적 착취 또
는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것을 말한다.
제39조의5(노인보호전문기관의 설치 등)
② 학대받는 노인의 발견ㆍ보호ㆍ치료 등을 신속히 처리하고 노인학대를 예방하기 위하여 다
음 각 호의 업무를 담당하는 지역노인보호전문기관을 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하
“시ㆍ도”라 한다)에 둔다.
1. 노인학대 신고전화의 운영 및 사례접수
2. 노인학대 의심사례에 대한 현장조사
3. 피해노인 및 노인학대자에 대한 상담
8. 노인학대사례 판정을 위한 지역노인학대사례판정위원회 운영 및 자체사례회의 운영
제39조의6(노인학대 신고의무와 절차 등)
① 누구든지 노인학대를 알게 된 때에는 노인보호전문기관 또는 수사기관에 신고할 수 있다.
제39조의9(금지행위) 누구든지 65세 이상의 사람(이하 이 조에서 “노인”이라 한다)에 대하여
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.
1. 노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위
2. 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행ㆍ성희롱 등의 행위
3. 자신의 보호ㆍ감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소
홀히 하는 방임행위
▣ 노인장기요양보험법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
4. “장기요양기관”이란 제31조에 따른 지정을 받은 기관으로서 장기요양급여를 제공하는 기
관을 말한다.
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제37조(장기요양기관 지정의 취소 등)
① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느
하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.
다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여
야 한다.
6. 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만,
장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감
독을 게을리 하지 아니한 경우는 제외한다.
가. 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위
▣ 노인장기요양보험법 시행규칙
제29조(행정처분의 기준) 법 제37조 제1항 및 제37조의5 제1항에 따른 행정처분의 기준은 별
표 2와 같다.
[별표2]
행정처분의 기준(제29조 관련)
2. 개별기준
가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조 제1항 제4호는 제외한다)
위반행위 해당 조항
행정처분 기준
1차
위반
2차
위반
3차
위반
4차
위반
13) 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각
목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한
경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행
위를 방지하기 위하여 해당업무에 관하
여 상당한 주의와 감독을 게을리하지
않은 경우는 제외한다.
법 제37조
제1항
제6호
가) 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해
를 입히는 행위
업무정지
6개월
지정취소
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▣ 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시
제1조(목적)
이 고시는 「노인장기요양보험법」 제13조제3항, 제23조제1항 및 제3항, 제24조제2항, 제28조제
2항, 제35조의5제3항, 제38조제6항 및 제8항, 제39조제1항 및 제3항, 제42조 및 같은 법 시행
령 제12조제1항, 같은 법 시행규칙 제4조제1항, 제11조, 제12조, 제18조, 제22조, 제27조의3, 제
32조 및 제36조제1항에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정
함을 목적으로 한다.
제43조(시설급여 제공기준)
③ 시설급여기관은 급여제공과정에서 수급자를 격리하거나 억제대 등을 사용하여 묶는 등 신
체를 제한하여서는 아니 된다. 다만, 수급자 또는 시설급여기관 종사자 등의 생명이나 신체
에 위험을 초래할 가능성이 현저히 높은 경우에 한해 수급자 본인의 치료 또는 보호를 도
모하는 목적으로 신체적 제한이 행해질 수 있다. 이 경우 시설급여기관의 장은 수급자 본인
이나 가족에게 이 사실을 통지하여 동의를 받고, 수급자의 심신상태, 신체적 제한을 가한
시간, 신체적 제한을 가할 수밖에 없는 사유 등을 급여제공기록지에 자세히 기재ㆍ관리한다.
끝.
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