[행정 판결문] 전주지방법원 2024구합89 - 국유재산도로의 용지폐지 취소 및 매각도로 환원

 

[행정] 전주지방법원 2024구합89 - 국유재산도로의 용지폐지 취소 및 매각도로 환원.pdf

0.54MB

[행정] 전주지방법원 2024구합89 - 국유재산도로의 용지폐지 취소 및 매각도로 환원.docx

0.02MB

 

 

 

 

- 1 -

전 주 지 방 법 원

제 2 행 정 부

판 결

사 건 2024구합89 국유재산도로의 용지폐지 취소 및 매각도로 환원

원 고 A

피 고 김제시장

소송대리인 법무법인 제일 담당변호사 진봉헌

변 론 종 결 2024. 7. 25.

판 결 선 고 2024. 9. 5.

주 문

1. 이 사건 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2023. 1. 27. 김제시 B 토지에 대하여 한 용도폐지 처분을 취소하고, 2023. 6.

27. 매각한 위 토지에 대한 소유권을 환원한다.1)

1) 원고는 제1회 변론기일에서 이 사건 소장의 청구취지 기재 용도폐지 처분일을 ‘2023. 2. 13.’로 진술하였으나 이는 을 제4호
증의 기재에 비추어 착오에 의한 것으로 보여 직권으로 정정하였고, 이 사건 소장의 청구취지에는 청구의 이유가 포함되어
있어 이를 위와 같이 정리하였다.

- 2 -

이 유

1. 기초사실

가. 당사자의 지위 등

김제시 C리(이하 ‘C리’라고 한다) D 도로 4,960㎡(이하 ‘이 사건 도로’라고 한다)는

국토교통부 소관 국유재산으로, 원고는 이 사건 도로 인근 E마을에 거주하는 주민이자

위 마을의 이장이고, 피고는 국토교통부장관으로부터 김제시에 속한 국유재산인 도로

의 관리사무를 위임받은 자이다.

나. 관련 소송의 경과

1) F은 2019. 10.경 피고에게 이 사건 도로 중 아래 도면의 (나) 부분 194㎡에

대한 국유재산 용도폐지를 신청하였고, 피고는 2020. 5. 13. F에게 위 신청을 불허한다

는 등의 통지(이하 ‘이 사건 통지’라고 한다)를 하였다.

G

D

2) F은 이 사건 통지에 대한 이의신청, 행정심판 등의 절차를 거쳐 피고를 상

대로 이 법원 2021구합385호로 이 사건 통지의 취소를 구하는 소송(이하 ‘관련 소송’이

라 한다)을 제기하였으나, 2021. 11. 4. 소 각하 판결을 선고받았다.

- 3 -

3) F은 위 판결에 불복하여 광주고등법원 (전주)2021누2112호로 항소하였고,

위 법원은 2022. 9. 2. F과 피고에게 ‘F은 F 소유의 G 도로 60㎡ 중 현재 도로로 사용

되고 있는 부분 22㎡를 피고에게 기부하고, 피고는 2022. 12. 31.까지 이 사건 도로 중

위 1)항 도면의 (나) 부분 194㎡에 대해 행정재산의 용도를 폐지한다. 피고가 위 용도

폐지 처분을 한 뒤 F은 이 사건 소를 취하하고, 피고는 이에 동의한다.’는 등의 내용으

로 조정을 권고하였다. F과 피고는 위 법원의 조정권고를 받아들였고, F은 2022. 12.

21. 피고에 대한 위 소를 취하하였다.

다. 이 사건 도로의 분할 및 용도폐지 처분

1) 이 사건 도로는 2023. 1. 12. D 도로 3,991㎡와 H 도로 13㎡, B 도로 172㎡

(이 사건 도로 중 관련 소송에서 조정권고의 대상이 된 토지2)로, 이하 위 B 토지를

‘이 사건 토지’라고 한다), I 도로 784㎡로 분할되었다.

2) 피고는 2023. 1. 27. 이 사건 토지가 공공용 재산의 기능을 상실한 상태로서

행정재산으로의 보호가치가 실효되었다는 이유로 국유재산법 제40조에 따라 이 사건

토지를 용도폐지하는 처분(이하 ‘이 사건 용도폐지 처분’이라 한다)을 하였다.

3) 이 사건 토지는 2023. 2. 13. 그 지목이 도로에서 대로 변경되었고, 2023. 6.

27. 이 사건 토지에 관하여 2023. 6. 19. 매매를 원인으로 한 F 명의의 소유권이전등기

가 마쳐졌다.

라. 이 사건 토지 및 인근 토지의 위치 및 현황

이 사건 토지(아래 그림의 빨간색 선 표시 부분)와 인근 토지의 위치 및 현황

은 아래 그림과 같다.3)

2) 해당 토지에 대한 분할 및 용도폐지 과정에서 그 면적이 194㎡에서 172㎡로 변경된 것으로 보인다.
3) 아래 그림에 표시된 ‘2.06m’, ‘1.76m’, ‘2.49m’는 각 해당 구간의 폭을 의미한다.

- 4 -

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 9호증, 을 제1, 2, 4, 5호증의 각 기재 또는 영상,

이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지

2. 원고 주장의 요지

이 사건 도로는 원고를 비롯한 마을 주민들이 보건소, 교회, 학교 등을 오갈 때 사

용하고 있는 도로인데, F은 2003. 11.경 그중 이 사건 토지 부분에 울타리를 치고 시

설물을 축조한 이래 이를 불법으로 점유‧사용하여 왔다. 그럼에도 피고는 국유재산인

이 사건 토지를 용도폐지하여 F에게 매각하였고, 그 과정에서 마을 주민들에 대한 어

떠한 통지도 없었던바, 이는 행정재산의 처분 제한에 관한 국유재산법 제27조, 일반재

산의 계약 방법에 관한 국유재산법 제43조, 이해관계인의 권리보호에 관한 국유재산

용도폐지에 관한 지침 제9조 제1항을 위반한 것이라는 점에서 절차적으로 위법하고,

국유재산법 제3조 제1호, 제40조 제1항 제1호, 국토교통부 국유재산관리규정 제23조

제1항 제2호 등이 정한 국유재산 관리·처분의 기본원칙을 위반하고, 용도폐지의 요건

- 5 -

등을 갖추지 못하였다는 점에서 실체적으로도 위법하다.

피고의 이 사건 용도폐지 처분 및 F에 대한 이 사건 토지의 매각으로 인해 원고와

마을 주민들은 이 사건 토지를 통행할 수 없게 되어 큰 불편을 겪고 있을 뿐 아니라

근처의 차도로 통행할 수밖에 없어 교통사고의 위험에 상당히 노출되어 있으므로, 이

사건 용도폐지 처분은 취소되어야 하고, 피고는 이 사건 토지가 종전처럼 도로로서의

기능을 유지할 수 있도록 대한민국에게 이 사건 토지의 소유권을 환원하여야 한다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 이 사건 용도폐지 처분 취소 청구 부분에 관한 판단

직권으로 이 사건 소 중 이 사건 용도폐지 처분 취소 청구 부분의 적법 여부에 관

하여 본다.

1) 관련 법리

일반적으로 도로는 국가나 지방자치단체가 직접 공중의 통행에 제공하는 것으

로서 일반국민은 이를 자유로이 이용할 수 있는 것이기는 하나, 그렇다고 하여 그 이

용관계로부터 당연히 그 도로에 관하여 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 이익이

개인에게 부여되는 것이라고까지는 말할 수 없으므로, 일반적인 시민생활에 있어 도로

를 이용만 하는 사람은 그 용도폐지를 다툴 법률상의 이익이 있다고 말할 수 없다. 다

만, 공공용재산이라고 하여도 당해 공공용재산의 성질상 특정개인의 생활에 개별성이

강한 직접적이고 구체적인 이익을 부여하고 있어서 그에게 그로 인한 이익을 가지게

하는 것이 법률적인 관점으로도 이유가 있다고 인정되는 특별한 사정이 있는 경우에는

그와 같은 이익은 법률상 보호되어야 할 것이고, 따라서 도로의 용도폐지처분에 관하

여 이러한 직접적인 이해관계를 가지는 사람이 그와 같은 이익을 현실적으로 침해당한

- 6 -

경우에는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있다. 그리고 행정처분의 직접 상대방이 아

닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격

이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률 등에

의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 간접적이거나 사실

적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다 할 것이다

(대법원 1992. 9. 22. 선고 91누13212 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을

종합하면, 원고는 이 사건 토지 인근 마을에 거주하는 주민으로서 이 사건 토지에 대

한 일반통행권을 가질 뿐이고, 이 사건 토지가 원고의 생활에 개별성이 강한 직접적이

고 구체적인 이익을 부여하고 있다거나 원고에게 그러한 이익을 가지게 하는 것이 법

률적인 관점으로도 이유가 있다고 할 수 없다. 따라서 원고에게 이 사건 용도폐지 처

분을 다툴 법률상의 이익이 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 용도폐지 처분의 취소를

구할 원고적격을 인정할 수 없다.

가) 국유재산법 제40조 제1항 제1호는 국유재산이 행정목적으로 사용되지

아니하게 된 경우 관리청은 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다고 규정하고 있을 뿐

이고, 국유재산법령상 인근 주민 등 도로의 일반사용자의 구체적인 이익을 보호하는

규정은 찾을 수 없다.

나) 원고가 이 사건 용도폐지 처분이 위법하다는 주장의 근거로 들고 있는

「국토교통부 국유재산관리규정」(국토교통부훈령 제1458호) 제23조 제1항 제2호는

‘재산관리관과 분임재산관리관은 공공용재산 사용과 직접적인 이해관계가 있는 자의

- 7 -

권리를 침해할 소지 등 민원유발 요인이 있는지 여부를 고려하여 행정재산의 용도를

폐지하여야 한다’는 내용을, 「국유재산 용도폐지에 관한 지침」(기획재정부훈령 제586

호) 제9조 제1항은 ‘중앙관서의 장은 용도폐지로 인하여 발생할 수 있는 이해관계인의

권리에 대한 침해를 최소화하기 위해 사전에 이해관계인에게 통지하는 등 필요한 조치

를 하여야 한다’는 내용을 각 규정하고 있으나, 위 각 규정의 ‘직접적인 이해관계가 있

는 자’ 또는 ‘이해관계인’에 인근 주민 등과 같이 도로에 대한 일반통행권을 가지는 자

까지 포함된다고 해석할 수는 없다.

다) 원고들은 이 사건 용도폐지 처분으로 인하여 이 사건 토지를 통행할 수

없게 됨에 따른 통행상의 불이익을 입게 되었다고 주장하나, 원고가 주장하는 불이익

은 단순히 도로의 일반사용자로서 갖는 간접적, 사실적, 경제적 이해관계에 기인한 것

에 불과하고, 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 직접적이고도 구체적인 이익이

침해되었다고 할 수는 없다.

라) 게다가, ① 원고의 주장에 의하더라도 이 사건 도로 중 이 사건 토지

부분은 2003년경부터 F에 의해 점유·사용되어 왔다는 것이고, 그 무렵부터 원고를 비

롯한 마을 주민들이 이 사건 토지로 통행할 수 없게 된 것으로 보이는바, 그 점유·사용

이 적법하였는지 여부는 별론으로 하고, 이 사건 토지는 이 사건 용도폐지 처분 이전

부터 이미 오랜 기간 동안 공중의 통행에 제공되는 도로로서의 기능은 상실한 상태였

던 것으로 보이며, ② F이 장기간에 걸쳐 이 사건 토지의 점유·사용을 계속해 왔음에

도 원고나 마을 주민들이 위 토지에 대한 F의 용도폐지 신청이 있기 전까지 피고에게

불편함을 호소하였다거나 문제를 제기하였다고 볼만한 자료가 없으며[갑 제1호증(마을

주민의 탄원서 및 연명부)은 F이 피고에게 이 사건 토지에 대한 용도폐지를 신청한 후

- 8 -

인 2020. 4. 9.경 작성되었다], ③ 갑 제3, 7, 11호증의 각 기재 내지 영상만으로는 이

사건 용도폐지 처분 전 원고나 마을 주민들이 이 사건 토지를 통행하였다거나 이 사건

토지가 도로로서 사용되었다고 보기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없는

바, 원고가 주장하는 통행상의 불이익이 실제로 발생하였는지 여부도 의심스럽다.

3) 소결

따라서 이 사건 소 중 이 사건 용도폐지 처분의 취소를 구하는 부분은 원고의

본안에 관한 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요도 없이 원고적격이 인정되지 않는 자

가 제기한 것이어서 부적법하다.

나. 소유권 환원 청구 부분에 관한 판단

직권으로 이 사건 소 중 소유권 환원 청구 부분의 적법 여부에 관하여 본다.

1) 현행 행정소송법상 의무이행소송이나 의무확인소송은 인정되지 않으며(대법

원 1992. 2. 11. 선고 91누4126 판결 참조), 행정청으로 하여금 일정한 행정처분을 하

도록 명하는 이행판결을 구하는 소송이나 법원으로 하여금 행정청이 일정한 행정처분

을 행한 것과 같은 효과가 있는 행정처분을 직접 행하도록 하는 형성판결을 구하는 소

송은 허용되지 아니한다(대법원 1997. 9. 30. 선고 97누3200 판결).

2) 원고는 ‘피고는 개인에게 매각한 이 사건 토지에 대한 소유권을 환원한다’라

는 판결을 구하고 있으나, 이는 피고로 하여금 일정한 행위를 하도록 명하는 이행판결

또는 법원으로 하여금 피고가 일정한 행정처분을 행한 것과 같은 효과가 있는 행정처

분을 직접 행하도록 하는 형성판결을 구하는 것이므로, 이 부분 소는 행정소송법상 허

용되지 않는 것이어서 부적법하다.

4. 결론

- 9 -

그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

 

재판장 판사 이평근

판사 김민재

판사 정유성

- 10 -

별지
관계 법령

■ 국유재산법
제40조(용도폐지)
① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지체 없이 그

용도를 폐지하여야 한다.
1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우
2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니

한 경우
3. 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우
② 중앙관서의 장은 제1항에 따라 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계

하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산은 그러하지 아니하다. (각 호
생략)

■ 국유재산법 시행령
제37조(용도폐지)
① 삭제 <2018.6.26>
② 중앙관서의 장은 법 제40조제1항에 따라 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필

요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄
청에 인계하여야 한다.

■ 국토교통부 국유재산관리규정(국토교통부훈령 제1458호)
제23조(용도폐지)
① 재산관리관과 분임재산관리관은 행정재산이 사실상 공용 또는 공공용으로 사용할 필요가

없게 된 때에 다음 각 호의 사항을 고려하여 행정재산의 용도를 폐지하여야 한다.
1. 행정목적이 상실되었는지 여부 및 장래 다른 행정목적으로 활용가능 여부
2. 공공용재산 사용과 직접적인 이해관계가 있는 자의 권리를 침해 할 소지 등 민원유발

- 11 -

요인이 있는지 여부
3. 다른 국가행정 목적으로 사용될 소지 및 관리전환 가능 여부
4. 기존 도로의 용도폐지에 따른 일반통행에 지장 여부 및 대체도로 필요 여부
5. 기존 구거의 용도폐지에 따른 유수소통의 지장 여부 및 대체구거(홍수시 유수소통을 기

준)의 필요 여부
② 국유재산을 분할하여 용도폐지할 경우에는 「건축법」 제57조제1항에 따라 대지 최소면적에

미달되게 분할할 수 없다. 다만, 인접토지와 합병하여 기존 토지 면적을 보다 넓게 확보하
기 위한 때에는 그러하지 아니하다.

끝.