[행정 판결문] 춘천지방법원 2023아3182 - 위헌법률심판제청

 

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춘 천 지 방 법 원

제 1 행 정 부

위헌제청결정

사 건 2023아3182 위헌법률심판제청

신 청 인 A

피 신 청 인 1. 강원특별자치도지사

2. 강원특별자치도

대 상 사 건 춘천지방법원 2023구합30763 실시협약 변경 요구 처분 취소 등

 

주 문

1. 대상사건에 관하여 유료도로법(2020. 12. 22. 법률 제17743호로 개정된 것) 제23조의5

제4항의 위헌 여부에 관한 심판을 제청한다.

2. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.

신 청 취 지

주문 제1항 및 유료도로법(2020. 12. 22. 법률 제17743호로 개정된 것) 제23조의5 제1

항, 제2항, 제3항이 헌법에 위반되는지 여부에 대한 심판을 제청한다.

이 유

1. 신청의 경위

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이 사건 기록에 의하면 아래와 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 피신청인 강원특별자치도지사는 1999. 11. 5. 미시령동서관통도로(이하 ‘이 사건

도로’라 한다)에 관한 민자유치시설 사업기본계획을 고시하였다.

나. 신청인은 2000. 12. 26. 피신청인 강원특별자치도(이하 피신청인 강원특별도지사와

강원특별자치도의 구분이 필요한 경우 외에는 ‘피신청인측’이라고 한다) 와 이 사건 도로

에 관한 민간투자 시설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관하여 실시협약을 체결하

고, 2006. 4. 26. 이 사건 도로를 준공한 후 관리·운영하고 있다. 실시협약의 주요 내용

은 다음과 같다.

제2조(정의)

본 협약에서 달리 규정되지 아니하는 한, 본 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

34. 보장기준통행료수입: 부록5에 명시되어 있는 특정 사업연도 추정통행료수입의 90%

를 말한다.

61. 재정지원: 강원도가 본 사업을 위하여 제공하는 재정지원금액을 말한다.

71. 추정통행료수입: 부록5에 명시된 특정 사업연도의 본 사업 통행료수입을 말한다.

73. 통행료수입: 사업시행자가 징수하는 통행료의 총수입을 의미한다.

제3조(사업시행자의 지정)

강원도는 민간투자법, 민간투자법시행령, 시설사업기본계획 및 본 협약에 따라 A를 본 사

업에 대한 사업시행자로 지정하고, 관리운영권을 설정하며, 사업시행자에게 다음 각 호의

행위를 할 수 있는 자격 및 권한과 권리를 지정, 승인, 설정 및 부여한다.

1. 실시계획 및 본 협약에 따른 본 도로 및 도로부대시설과 그 유지, 보수, 관리, 운영을

위한 시설과 도로부속시설의 설계 및 건설

2. 제1호의 건설과 운영을 위한 본 사업부지의 무상사용

3. 제1호에 따라 건설된 본 도로 및 도로부대시설의 민간투자법에 따른 무상사용

4. 제1호에 의하여 건설된 시설의 유지관리 및 운영과 통행료의 부과 및 징수

5. 본 사업 구간내의 기타 경미한 수익성사업

6. 도로부속시설사업 및 기타 본 협약으로 정한 사업의 시행

제4조(무상사용기간)

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다. 신청인과 피신청인 강원특별자치도지사는 2006. 6. 21. 1차 변경실시협약을, 2008.

9. 12. 2차 변경실시협약을, 2018. 12. 24. 3차 변경실시협약을 체결하였는데, 각 변경실

① 본 협약에서 달리 규정한 경우를 제외하고는 운영기간과 동일하며, 제3조 제3호에 의한

무상사용기간은 운영개시일로부터 30년간으로서 동 기간동안 관리운영권이 사업시행자

에게 존속하는 것으로 한다.

제37조(사업수익률)

본 사업의 사업수익률은 세후 실질수익률을 의미하며, 9.43%로 한다.

제40조(최초통행료)

① 본 협약 체결일 현재 최초 통행료는 부록4에서 정한 바와 같이 1999년 11월 5일 불변

가격 기준 금2,505원(소형기준, 부가가치세 별도)으로 한다.

제43조(통행료수입 보장 및 환수)

① 추정통행료수입은 추정교통량에 통행료를 곱한 금액을 의미하며, 협약체결시의 추정통

행료수입은 부록5와 같다.

② 강원도는 무상사용기간동안 통행료수입 부족이 발생하는 경우 본 협약에 명시된 재정지

원의 방법 및 절차 등에 따라 재정지원과 통행료 및 무상사용기간 조정을 병행검토한다.

제50조(재정지원)

① 민간투자법, 동법 시행령, 민간투자사업기본계획 및 본 협약에 정한 재정지원사유가 발

생한 경우 본조에 정한 절차와 방식에 따라 재정지원한다.

② 사업시행자가 본 협약에 정한 재정지원 사유가 발생한 날로부터 30일 이내에 관련자료

를 첨부하여 재정지원을 요청하면, 강원도는 재정지원 요청을 받은 날로부터 60일 이내

에 관련자료를 검토하고 재정지원 소요금액을 확정하며, 동 확정일로부터 30일 이내에

당해연도 예산의 범위 내에서 필요한 재정지원 금액을 지원하고, 부족액이 있는 경우

차기년도 2월말까지 지급한다.

③ 제43조 및 제44조에 의한 재정지원에 있어 재정지원금액의 전부 또는 일부가 지체되는

경우 강원도는 지원요청일이 속한 연도의 차기년도부터 한국증권업협회에서 공시하는

신용등급 A+인 3년만기 무보증회사채 유통수익률(동 수익률이 공시되지 아니하는 경우

그 당시 공시되는 회사채지표금리, 이하 본 협약에서 동일함)을 적용하여 산출한 이자를

가산하여 지급한다.

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시협약에서 변경된 주요 내용은 다음과 같다(이하 신청인과 피신청인 사이에 체결된 실

시협약과 변경실시협약을 통칭할 때 ‘이 사건 실시협약’이라고 한다).

1차 변경실시협약

(2006. 6. 21.)

제40조(최초통행료)

① 본 협약에 의거 최초 통행료는 부록4에 정한 바와 같이 1999

년 11월 5일 불변가격 기준 금 2,091원(소형기준, 부가가치세

별도)으로 한다.

2차 변경실시협약

(2008. 9. 12.)

제1조(정의)

(2) 실시협약 제2조(정의) 제34호를 다음과 같이 변경한다.

“34. 보장기준통행료수입: 부록5에 명시되어 있는 특정 사업연

도의 추정통행료수입의 79.8%를 말한다.”

제3조(최초통행료)

실시협약 제40조(최초통행료) 제1항을 다음과 같이 변경한다.

“① 본 사업의 운영개시일에 적용한 최초통행료는 부록4에 정한

바와 같이 1999년 11월 5일자 불변가격 기준 제3조의2에 따

른 1차 자금재조달의 효과로 인한 이익공유분을 반영하여 산

정한 2,038원(소형기준, 부가가치세 별도)으로 한다.”

제4조(재정지원)

실시협약 제50조(재정지원) 제4-1항을 다음과 같이 신설한다.

“④-1 전항들에도 불구하고, 2007 사업년도 운영분에 대한 통행

료수입보장 관련 재정지원금은 보장기준통행료수입(통행료

수입보장율 79.8%)에 따라 산정한 일금23억5천3백2십만원

으로 변경하여 청구하며, 동 금액은 2009년 2월말까지 지

급하기로 하고, 지급기한 이후부터 실제 지급일까지는 본조

3항에 따른다.”

3차 변경실시협약

(2008. 12. 24.)

제3조(최초통행료)

본건 실시협약 제40조(최초통행료) 제1항을 다음과 같이 변경한

다.

“① 최초통행료는 부록4에 정한 바와 같이 1999년 11월 5일 불변

가격 기준 법인세를 포함한 운영비용의 증감을 반영하여 산정

한 1,955원(소형기준, 부가가치세 별도)으로 하며 2016년부터

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라. 한편, 서울양양고속도로가 2017. 6. 30.경 개통됨에 따라 이 사건 도로의 통행량은

급격하게 줄어들게 되었고, 이에 신청인이 피신청인 강원특별자치도로부터 이 사건 실시

협약에 따라 지급받는 재정지원금이 늘어나게 되었다.

마. 신청인과 피신청인측은 2018. 9. 21. 이 사건 도로의 통행량 감소로 인한 피신청인

의 재정 지출 증가 문제를 해결하기 위해 이 사건 사업의 사업구조를 개선하기 위한 방

안을 모색하는 연구용역을 공동으로 추진하기로 합의하고, C회계법인과 B연구원에 각

연구용역을 의뢰하였다.

바. 피신청인측은 2020. 3. 26. 신청인에게 B연구원의 연구보고서를 송부하였고, 신청

인은 같은 날 피신청인측에 C회계법인의 연구보고서를 송부하였다. 피신청인측은 2020.

4. 1. C회계법인이 작성한 연구보고서에 기초하여 신청인이 제시한 방안으로는 피신청인

측의 재정 절감 효과가 미비하므로 근본적인 사업구조 개선 방안을 보완하여 다시 제출

하라는 취지의 공문을 보냈다.

사. 신청인과 피신청인측이 2020. 4.경부터 2020. 7.경까지 여러 차례 사업구조 개선방

적용하기로 한다. 본항에 따른 최초통행료를 적용함으로써, 최

소수익보장에 관한 분쟁판정위원회의 결정 결정주문 제1항 및

제2항에서 정한 양 당사자의 의무는 모두 이행 완료된 것으로

본다.”

제5조(오기 정정)

본건 실시협약 제37조의 사업수익률은 2008년 9월 19일자 “미시

령동서관통도로 민간투자시설사업 실시(변경)협약” 2차 변경협약

부록8 변경재무모델에서 적용된 세후 실질수익률을 반영하므로,

다음과 같이 본건 실시협약 제37조를 정정한다.

“본 사업의 수익률은 세후 실질수익률을 의미하며, 9.21%로 한

다.”

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안에 관한 공문을 주고 받았음에도 합의를 도출하지 못하자 피신청인측은 2020. 9. 4.

신청인에게 “유료도로법 제23조의5 제1항 제1호, 제2호, 제6호, 유료도로법 시행령 제15

조의4 제3항 제5호를 근거로 각 호의 사유에 대한 해소대책을 수립하라”는 취지의 공문

을 보냈다. 이에 대하여 신청인은 2020. 10. 12. “이 사건 도로의 교통량 및 통행료수입

감소의 원인은 서울양양고속도로 개통에 있고, 해당 원인은 신청인이 지배할 수 있는 영

역에 속하지 않으며, 주무관청인 피신청인측의 지배영역 및 책임영역에 가까운 사유이므

로, 해당 교통량 및 통행료수입 감소의 책임과 그에 대한 해소대책 수립의 책임을 신청

인이 부담하는 것은 부당하고, 다만 신청인은 교통량 증대를 위한 홍보활동을 지속적으

로 확대, 전개하고 주주가치가 훼손되지 않는 범위 내에서 대안을 도출하기 위한 관련

협의에 성실히 임하겠다”는 취지로 회신하였다.

아. 피신청인측은 2020. 11. 9., 2021. 2. 23. 및 2021. 5. 18. 신청인에게 재차 해소대

책을 수립하라는 취지의 공문을 보냈고, 이에 대하여 신청인은 2020. 12. 15. 및 2021.

6. 3. 기존 답변으로 갈음한다는 취지로 각 회신하였다.

자. 피신청인은 2023. 1. 13. 사전통지를 거쳐 2023. 1. 27. 신청인에게 “이 사건 도로

는 유료도로법 제23조의5에 규정된 협약변경 요구 요건을 충족한다”는 이유를 들어 유

료도로법 제23조의5 제3항에 따라 미시령동서관통도로 실시협약을 대폭 변경하는 내용

을 첨부하여 변경 요구를 하였다(이하 ‘이 사건 변경요구 처분’이라 한다). 이 사건 변경

요구 내용에는 기준사업수익률을 연 3%로 한다는 변경내용 등이 포함되었는데, 이에 대

하여 신청인은 2023. 2. 23. 피신청인측에게 피신청인측이 제시한 실시협약 변경요구안

은 수용할 수 없다고 회신하였다.

차. 피신청인은 2023. 2. 28. 신청인에게 유료도로법 제23조의5 제4항에 따라 이 사건

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실시협약 변경 절차가 완료될 때까지 실시협약에서 정한 재정지원금을 미지급할 예정임

을 통보하였다(이하 ‘이 사건 지급거부 처분’이라 한다).

카. 신청인은 2023. 4. 13. 강원특별자치도 및 강원특별자치도지사를 상대로 이 사건

각 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(춘천지방법원 2023구합30763호), 위 소송 계

속 중인 2023. 12. 11. 유료도로법(2020. 12. 22. 법률 제17743호로 개정된 것, 이하 ‘유

료도로법’이라 한다) 제23조의5(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 제1항 내지 제4항에

대하여 이 사건 위헌법률심판제청신청을 하였다.

2. 신청대상 법률조항

■유료도로법(2020. 12. 22. 법률 제17743호로 개정된 것)

제23조의5(사정변경 등에 따른 실시협약의 변경 요구 등)

① 유료도로관리청은 중대한 사정변경 또는 민자도로사업자의 위법한 행위 등 다음 각 호

의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생한 경우 민자도로사업자에게 그 사유를 소명하거

나 해소 대책을 수립할 것을 요구할 수 있다.

1. 연속하여 3년 동안 연간 실제 교통량이 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제

6호에 따른 실시협약(이하 "실시협약"이라 한다)에서 정한 교통량의 100분의 70에 미

달하는 경우

2. 연속하여 3년 동안 연간 실제 통행료 수입이 실시협약에서 정한 통행료 수입의 100

분의 70에 미달하는 경우

3. 민자도로사업자가 실시협약에서 정한 자기자본의 비율을 대통령령으로 정하는 기준

미만으로 변경한 경우. 다만, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제4호에 따

른 주무관청의 승인을 받아 변경한 경우는 제외한다.

4. 민자도로사업자가 주주로부터 대통령령으로 정하는 기준을 초과한 이자율로 자금을

차입한 경우

5. 도로의 종류 또는 등급이 변경되는 경우

6. 교통여건이 현저히 변화되어 실시협약의 변경이 필요하다고 인정되는 사유로서 대통

령령으로 정하는 경우

② 제1항에 따른 요구를 받은 민자도로사업자는 유료도로관리청이 요구한 날부터 30일 이

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3. 신청인의 주장

가. 이 사건 법률조항은 국가가 추진한 대체도로가 건설되는 등의 사유로 민자도로의

통행량이나 통행료수입이 감소한 경우에 그 결과에 대한 책임을 민자도로사업자에게 부

담하게 하고, 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 ‘민간투자법’이라 한다)에 따른 실시

협약의 당사자간 유료도로관리청의 위험부담 영역으로 정한 사항까지 민자도로사업자의

책임으로 돌릴 수 있도록 하여 헌법상 자기책임의 원리에 위반된다.

나. ① 민자도로사업자의 공법상 계약에 따른 재정지원금청구권을 박탈할 수 있도록

하여 민자도로사업자로 하여금 유료도로관리청의 실시협약 변경 요구를 따르도록 강제

하는 점, ② 유료도로관리청이 실시협약 변경요구 처분, 재정지원금 지급거부 처분을 할

수 있도록 정하면서 그러한 처분으로 인하여 손실을 입은 민자도로사업자가 있는 경우

해당 손실에 대한 보상을 하도록 법률로써 정하고 있지 않은 점, ③ 유료도로관리청의

재정 부담 완화의 목적을 달성할 수 있는 적합한 수단이라고 보기 어렵고, 재정 부담을

완화할 수 있는 다른 조치도 충분히 존재하며, 달성하고자 하는 공익보다 침해되는 민자

도로사업자의 사익이 더 크므로 과잉금지원칙에 위반되는 점 등을 종합하면, 이 사건 법

률조항은 계약의 자유 및 재산권을 침해한다.

내에 그 사유를 소명하거나 해소 대책을 수립하여야 한다.

③ 유료도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제23조의7에 따른 민자도

로 관리지원센터의 자문을 거쳐 실시협약의 변경 등을 요구할 수 있다.

1. 민자도로사업자가 제2항에 따른 소명을 하지 아니하거나 그 소명이 충분하지 아니한 경우

2. 민자도로사업자가 제2항에 따른 해소 대책을 수립하지 아니한 경우

3. 제2항에 따른 해소 대책으로는 제1항에 따른 사유를 해소할 수 없거나 해소하기 곤란

하다고 판단되는 경우

④ 유료도로관리청은 민자도로사업자가 제3항에 따른 요구 조치에 따르지 아니하는 경우

실시협약에 따른 보조금 및 재정지원금의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다.

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다. 민간투자법에 따른 다른 사회기반시설에 대해서는 이 사건 법률조항과 같은 규정

이 없는데 도로에 대한 민간투자사업의 경우에만 이 사건 법률조항을 둠으로써 다른 사

회기반시설과 차별 취급할 필요성이나 불가피성이 인정될 수 없으므로 평등권을 침해한

다.

라. 이 사건 법률조항이 신설되기 이전에 이미 실시협약을 체결하여 민자도로를 관리·

운영하고 있던 민간도로사업장에게 예측하기 곤란한 중대한 제약을 사후적으로 가하면

서 그로 인한 침해를 최소화 할 다른 제도적 수단을 마련하고 있지 않고, 재정지원금청

구권 규정을 신뢰한 투자자들의 신뢰를 훼손하여 신뢰보호원칙에 위반된다.

4. 재판의 전제성에 관한 판단

가. 관련 법리

위헌법률심판제청이 적법하기 위해서는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가

되어야 한다(헌법재판소법 제41조 제1항). 이때 재판의 전제가 된다는 것은 ① 구체적인

사건이 법원에 계속 중이고, ② 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판과

관련하여 적용되는 것이어야 하며, ③ 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해

사건에서 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다(대법원 1998. 4. 10.자 97카기24

결정 등 참조).

나. 구체적 판단

신청인에 대한 이 사건 변경요구 처분은 이 사건 법률조항 중 제1, 2, 3항에 따라

이루어졌고, 이 사건 지급거부 처분은 이 사건 법률조항 중 제4항에 따라 이루어진 것이

며, 신청인은 당해 사건에서 위 각 처분의 위법함을 다투고 있다. 따라서 이 사건 법률

조항이 위헌이라면 이를 근거로 한 이 사건 변경요구 처분과 이 사건 지급거부 처분의

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적법 여부에 대한 이 법원의 판단이 달라지므로, 재판의 전제성이 인정된다.

5. 위헌 여부에 관한 판단

가. 이 사건 법률조항의 입법 경위

유료도로법은 2018. 1. 16. 법률 제15357호로 개정되어 2019. 1. 17.부터 개정법률이

시행되었는데, 위 개정된 유료도로법은 “제4장의2 민자도로의 감독·관리 등”이라는 표제

하에 민자도로의 유지·관리 및 운영에 관한 정부 등의 책무, 민자도로사업자의 의무, 민

자도로사업자에 대한 지원과 민자도로 관리지원센터의 지정 등에 관하여 규정하는 내용

으로 이 사건 법률조항을 포함하여 제23조의2 내지 제23조의8가 신설되었다.

이 사건 법률조항 신설의 목적은 민자도로가 우리나라 전체 고속도로 연장의 상당

부분을 차지하는데 정부가 운영하는 고속도로에 비해 이용자에게 높은 통행료를 부과하

면서도 서비스 수준은 오히려 낮은 경우가 많고, 일부 민자도로의 경우 예측 통행량의

과다 책정으로 인하여 막대한 규모의 재정 지원이 발생하고 있는 실정이어서 민자도로

를 신설·개축하여 운영하는 민간사업자 및 민자도로에 대한 도로관리청의 관리·감독을

강화하여야 한다는 지적이 제기되었고, 이러한 배경 하에 중대한 사정변경이나 부당행위

등의 사유가 발생한 경우 유료도로관리청이 민자도로사업자에게 민간투자법에 따른 실

시협약의 변경을 요구할 수 있도록 하는 등 민자도로와 민자도로사업자에 대한 국토교

통부장관과 유료도로관리청의 관리·감독 체계를 강화하기 위한 것이다.

나. 이 사건 법률조항 중 제1항 내지 제3항에 관한 판단

(1) 민법 제2조 제1항은 신의성실의 원칙에 관하여 “권리의 행사와 의무의 이행은

신의에 좇아 성실히 하여야 한다.”라고 정하고 있다. 이 원칙은 법률관계의 당사자가 상

대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신의를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리

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를 행사하거나 의무를 이행해서는 안 된다는 추상적 규범으로서 법질서 전체를 관통하

는 일반 원칙으로 작용하고 있다. 계약 성립의 기초가 된 사정이 현저히 변경되고 당사

자가 계약의 성립 당시 이를 예견할 수 없었으며, 그로 인하여 계약을 그대로 유지하는

것이 당사자의 이해에 중대한 불균형을 초래하거나 계약을 체결한 목적을 달성할 수 없

는 경우에 그 불균형을 해소하고자 신의성실 원칙의 파생원칙으로서 계약준수 원칙의

예외에 해당하는 사정변경의 원칙이 인정된다. 여기에서 말하는 사정이란 당사자들에게

계약 성립의 기초가 된 사정을 가리키고, 당사자들이 계약의 기초로 삼지 않은 사정이나

어느 일방당사자가 변경에 따른 불이익이나 위험을 떠안기로 한 사정은 포함되지 않는

다. 사정변경에 대한 예견가능성이 있었는지는 추상적·일반적으로 판단할 것이 아니라,

구체적인 사안에서 계약의 유형과 내용, 당사자의 지위, 거래경험과 인식가능성, 사정변

경의 위험이 크고 구체적인지 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단하

여야 한다. 이때 합리적인 사람의 입장에서 볼 때 당사자들이 사정변경을 예견했다면 계

약을 체결하지 않거나 다른 내용으로 체결했을 것이라고 기대되는 경우 특별한 사정이

없는 한 예견가능성이 없다고 볼 수 있다(대법원 1985. 4. 9. 선고 84다카1131, 1132 전

원합의체 판결, 대법원 2007. 3. 29. 선고 2004다31302 판결, 대법원 2017. 6. 8. 선고

2016다249557 판결 등 참조). 이와 같은 사정변경의 원칙은 사법상 계약 뿐만 아니라

공법상 계약에 해당하는 유료도로관리청과 민자도로사업자 사이의 민자도로 유지·관리·

운영에 관한 실시협약에도 마찬가지로 적용될 수 있다.

(2) 이 사건 법률조항 제1항은 실시협약 변경의 전(前) 단계로서 유료도로관리청이

민자도로사업자에게 그 사유를 소명하거나 해소대책을 수립할 것을 요구할 수 있는 중

대한 사정변경 또는 민간도로사업자의 위법한 행위로, ‘연속하여 3년 동안 연간 실제 교

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통량이 민간투자법 제2조 제6호에 따른 실시협약에서 정한 교통량의 100분의 70에 미달

하는 경우’(제1호), ‘연속하여 3년 동안 연간 실제 통행료 수입이 실시협약에서 정한 통

행료 수입의 100분의 70에 미달하는 경우’(제2호), ‘민자도로사업자가 주무관청의 승인을

받지 않고 실시협약에서 정한 자기자본의 비율을 대통령령으로 정하는 기준 미만으로

변경한 경우’(제3호), ‘민자도로사업자가 주주로부터 대통령령으로 정한 기준을 초과한

이자율로 자금을 차입한 경우’(제4호), ‘도로의 종류 또는 등급이 변경되는 경우’(5호),

‘교통여건이 현저히 변화되어 실시협약의 변경이 필요하다고 인정되는 사유로서 대통령

령으로 정하는 경우’(6호)를 규정하고 있다. 그리고 실시협약의 당사자 일방인 유료도로

관리청은 계약 상대방인 민자도로사업자에게 그러한 사유를 해소하기 위한 대책 수립을

요구할 수 있고(이 사건 법률조항 중 제2항), 유료도로관리청이 직접 해소대책 수립 차

원에서 실시협약을 변경하는 내용을 제시하여 요구할 수 있다(이 사건 법률조항 중 제3

항). 이와 같은 이 사건 법률조항 제1항 내지 제3항은 실시협약 체결 당시 기초가 된 사

정이 현저히 변경되고 당사자가 계약 성립 당시 이를 예견할 수 없어 계약을 그대로 유

지하는 것이 당사자의 이해에 중대한 불균형을 초래한다고 볼 수 있는 경우에 해소대책

수립 등을 거쳐 실시협약을 변경할 수 있도록 사정변경의 원칙을 명문화한 규정으로 볼

수 있다.

(3) 이 사건 법률조항에 의하면 유료도로관리청이 주관적으로 사정변경이 발생하였

다고 평가하여 곧바로 실시협약 변경을 요구할 수 있는 것이 아니고, 이 사건 법률조항

중 제1항 각 호에서 특정된 실시협약 변경 요구에 앞서 해소대책 수립이 필요한 경우를

중대한 사정변경에 해당하는 사유에 해당하는 경우에만 민자도로사업자에게 그 사유의

해소대책 수립을 요구할 수 있다. 그리고 민자도로사업자가 해소대책을 수립하지 않거나

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그 해소대책만으로는 제1항에서 정한 사유를 해소할 수 없거나 해소하기 곤란한 경우

유료도로관리청이 직접 실시협약 변경요구를 할 수 있는데, 그러한 변경요구 자체만으로

실시협약 내용이 형성적으로 변경되는 것은 아니다.

(4) 다만, 유료도로관리청의 실시협약 변경요구를 민자도로사업자가 수용하지 않는

경우 이 사건 법률조항 중 제4항에 따라 유료도로관리청이 실시협약에 따른 재정지원금

의 전부 또는 일부를 지급하지 않을 수 있어 민자도로사업자로서는 재정지원금을 지급

받기 위하여 사실상 유료도로관리청의 실시협약 변경요구를 받아들일 수밖에 없게 되는

데, 이에 관하여 아래에서 살펴보는 바와 같이 유료도로관리청의 실시협약 변경요구를

민자도로사업자가 수용하지 않는 경우 유료도로관리청이 재정지원금 지급을 거절함으로

써 민자도로사업자가 유효하게 적용되고 있는 실시협약에 따라 구체적·확정적으로 보유

한 재정지원금청구권의 행사를 제한하는 이 사건 법률조항 중 제4항은 재산권을 침해하

여 위헌이라는 합리적 의심이 든다. 그러나 그러한 이유로 기존 실시협약을 유지할 수

없는 중대한 사정변경이 발생한 경우에 그 사유를 해소할 수 있는 대책을 수립하거나

해소할 수 있도록 실시협약 내용을 변경할 것을 요구하는 규정들까지 위헌이라고 볼 수

는 없고, 달리 이 사건 법률조항 중 제1항 내지 제3항이 위헌이라고 볼 만한 사정은 존

재하지 않는다.

다. 이 사건 법률조항 중 제4항에 관한 판단

(1) 제한되는 기본권

민간투자법에 의하면 주무관청은 고시된 민간투자시설사업기본계획에 따라 사업

계획서를 작성하여 제출한 자 중 협상대상자로 지정된 자와 총사업비, 사용기간 등 사업

시행의 조건 등이 포함된 실시협약을 체결함으로써 사업시행자를 지정하고(제13조 제3

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항), 민간투자사업으로 조성·설치된 사회기반시설은 실시협약에서 정하는 바에 따라 관

리·운영되어야 한다(제24조). 이와 같이 주무관청과 사업시행자 사이에 체결되는 실시협

약의 내용 및 변경사항 등에 대한 정보는 공개되어야 한다(제51조의3 제1항). 또한 국가

또는 지방자치단체는 사업을 원활하게 시행하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는

경우에 한정하여 사업시행자에게 보조금을 지급하거나 장기대부를 할 수 있고(제53조),

민간투자법 시행령에 의하면 ‘실제 운영수입(해당 시설의 수요량에 사용료를 곱한 금액

을 말한다)이 실시협약에서 정한 추정 운영수입에 훨씬 못 미쳐 해당 시설의 운영이 어

려운 경우’에 해당하면 국가나 지방자치단체가 예산의 범위에서 사업시행자에게 보조금

을 지급하거나 장기대부를 할 수 있다(제37조 제1항 제4호).

위 관계 법령에 의하면 민간도로사업자는 주무관청인 유료도로관리청에 대하여

실시협약에서 정한 바에 따라 보조금 또는 재정지원금을 청구할 수 있는 권리가 있고,

이는 유료도로관리청의 지급결정이 있기 전이라고 하더라도 경제적 가치가 있는 권리로

서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 성격을 갖는다. 그런데 이 사건 법률조항은

유료도로관리청으로 하여금 민간도로사업자가 청구한 재정지원금을 지급하지 않을 수

있도록 하여 재정지원금청구권의 행사를 제한함으로써 민간도로사업자의 재산권을 제한

한다.

(2) 재산권 침해 여부

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 민자도로 중 예측 통행량의 과다 책정

및 통행료수입 감소로 인하여 기존 실시협약에 따라 막대한 규모의 재정 지원이 발생하

는 문제에 대응하여 도로관리청의 재정 지원 부담을 완화하기 위한 것이므로, 이러한 입

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법목적은 정당하다. 나아가 수익성이 떨어지는 민자도로사업의 사업구조를 개선하고 유

료도로관리청의 재정 지원 부담을 완화할 수 있도록 실시협약 내용 변경을 요구하고, 민

자도로사업자가 그러한 변경 요구에 따르지 않는 경우 재정지원금의 전부 또는 일부의

지급을 하지 않음으로써 민자도로사업자로 하여금 실시협약 내용을 변경하도록 강제하

는 효과가 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.

(나) 침해의 최소성

이 사건 법률조항 중 제4항은 유료도로관리청으로 하여금 민자도로사업자가 유

료도로관리청의 실시협약 변경 요구 조치에 따르지 않는 경우 일방적으로 실시협약에

따른 보조금 및 재정지원금의 전부 또는 일부를 지급하지 않을 수 있도록 하여 민자도

로사업자가 유료도로관리청에 대하여 실시협약에 따른 재정지원금의 지급을 청구할 수

있는 권리를 전면적으로 제한하고 있다. 그럼에도 이 사건 법률조항 중 제4항은 유료도

로관리청이 재정지원금 지급을 언제까지 유보할 수 있는지, 유보할 수 있는 재정지원금

의 상한은 얼마인지 등에 대하여 아무런 정함이 없다. 나아가 유료도로관리청의 실시협

약 변경요구 조치가 절차적 또는 실체적 이유로 사후에 합리적이지 않다는 판단을 받게

될 경우 유료도로관리청이 재정지원금 지급을 하지 않은 처분이 취소되어야 할 것인데,

유료도로관리청이 재정지원금을 지급하지 않은 기간 동안 민자도로사업자가 수인해야

했던 재산권 제한 상황에 대한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 또는 지연손해금의

비율에 대해서도 아무런 규율이 없다. 이러한 사항들은 기본권 제한의 침해를 최소화하

기 위한 조치에 해당함에도 아무런 입법적 규율이 없어 재산권 침해의 정도가 크다.

또한 유료도로관리청과 사업시행자인 민간도로사업자 사이의 실시협약은 민간

투자법에 따른 공법상 계약인데, 이 사건 법률조항 중 제4항은 양 당사자 사이의 합의에

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의한 계약 변경을 촉진하는 역할을 넘어 계약의 일방 당사자에 불과한 유료도로관리청

의 의사만을 관철할 수 있는 수단으로써 유료도로관리청에게 재정지원금 전부 또는 일

부의 지급을 하지 않을 수 있는 재량을 부여하고 있는바, 이는 입법목적의 달성에 필요

한 범위를 넘는 과도한 제한으로 보인다.

이러한 점들을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항 중 제4항은 침해의 최소성을

충족하지 못한다고 판단된다.

(다) 법익의 균형성

이 사건 법률조항 중 제4항을 통해 유료도로관리청의 재정 부담을 완화시킨다

는 공익상의 필요가 존재함은 부정할 수 없다. 그러나 이 사건 법률조항 중 제4항은 유

료도로관리청이 제시한 실시협약 변경요구에 대한 민간도로사업자의 입장, 지급을 유보

할 수 있는 기간 및 재정지원금 액수의 한계, 재정지원금 지급을 하지 않은 처분이 취소

되는 경우 그 기간 동안 제한된 기본권에 대한 보상 등에 대한 고려 없이 실시협약에

따라 이미 구체적으로 확정된 재정지원금청구권의 행사를 제한함으로써 민자도로사업자

의 재산권을 중대하게 제한하고 있고, 이로 인하여 민자도로사업자가 입게 되는 불이익

이 유료도로관리청의 재정 부담 완화라는 공익보다 경미하다고 단정할 수 없다.

라. 소결론

따라서 이 사건 법률조항 중 제4항은 과잉금지원칙을 위반하여 신청인과 같은 민자

도로사업자의 재산권을 침해한다고 할 것이므로, 신청인의 나머지 주장에 관하여 더 나

아가 살필 필요 없이 헌법에 위반된다고 판단된다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 위헌법률심판 제청 신청 중 유료도로법 제23조의5 제4항에 관한 부

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분은 위헌이라고 볼 만한 합리적인 이유가 있으므로 인용하고, 나머지 신청은 이유 없어

기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

2024. 6. 13.

재판장 판사 김병철

판사 정혜원

판사 최윤경