[행정 판결문] 울산지방법원 2023구합6865 - 초등학교 통학구역 확정결정 무효 또는 취소 청구

 

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울 산 지 방 법 원

제 1 행 정 부

판 결

사 건 2023구합6865 초등학교 통학구역 확정결정 무효 또는 취소 청구

원 고 별지1 원고들 명단 기재와 같다.

원고들 소송대리인 변호사 유영진

피 고 울산광역시강북교육지원청 교육장

소송대리인 변호사 곽지환

변 론 종 결 2024. 7. 4.

판 결 선 고 2024. 8. 8.

주 문

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청 구 취 지

주위적으로, 피고가 2022. 11. 28. 울산 B 2단지에 대한 초등학교 통학구역을 C초등학

교로 결정한 처분은 무효임을 확인하고, 예비적으로, 위 처분을 취소한다.

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이 유

1. 처분의 경위

가. 원고 A1을 제외한 나머지 원고들은 2023. 5.경부터 입주를 시작한 울산 동구 ○

○로 ○○에 있는 B 2단지(이하 ‘이 사건 아파트’라고 한다)의 거주자이자 초등학생인

자녀가 있거나 초등학교에 입학할 예정인 자녀가 있는 사람들이다. 원고 A1은 2023.

8.경부터 2024. 2.경까지 이 사건 아파트에 거주하던 사람으로 초등학생인 자녀가 있으

며 이 사건 아파트 2○○동 2○○호의 소유자이다.

나. 피고는 2022. 11. 28. 이 사건 아파트의 2023학년도 초등학교 통학구역을 C초등

학교(이하 ‘C초’라고만 한다)로, 이 사건 아파트 인근에 위치한 B 1단지(이하 ‘1단지 아

파트’라고 한다)의 2023학년도 초등학교 통학구역을 D초등학교(이하 ‘D초’라고만 한다)

로 결정하고, 그와 같은 내용을 울산광역시강북교육지원청 공고 제2022-499호로 공고

하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

다. 원고 A1, A2, A3, A4, A5는 2023. 2.경 울산광역시교육청행정심판위원회에 이 사

건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2023. 5. 18. 위 원고

들의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

라. 이 사건 아파트, 1단지 아파트, D초 및 C초의 현황은 별지2 그림과 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 8, 16, 30, 31호증(가지번호 있는 것은 가지번호

포함, 이하 같다), 을 제1, 8, 9, 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들 주장의 요지

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 그 하자가 중대ㆍ명백하여 무효이거나 위법하므

로 취소되어야 한다.

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가. 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 원고들의 의견 제출 기회를 보장하지 않았고,

통학구역 결정시에는 미리 읍ㆍ면ㆍ동장의 의견을 들어야 함에도 그와 같은 절차를 거

치지 아니하여 초ㆍ중등교육법 시행령 제16조 제3항을 위반한 절차상 위법이 있다.

나. 통학구역을 지정할 때 통학안전을 최우선적으로 고려하여야 함에도 피고는 통학

거리만을 기준으로 이 사건 처분을 하였던 점, 이 사건 아파트에서 C초로 가는 통학로

는 안전성 및 편의성이 매우 떨어지는 점, 1단지 아파트에서 C초로, 이 사건 아파트에

서 D초로 통학하는 것이 더 합리적인 방안으로 보이는 점, 이 사건 아파트에서 C초로

의 통학 여건이 불리한 까닭에 D초의 과밀학급화가 진행되고 있어 이 사건 처분은 과

밀학급 해소 및 학생 균등분배에 대한 교육자원부의 지침 및 관련법령의 취지에 반하

는 것인 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하

다.

3. 관련 법령

별지3 기재와 같다.

4. 이 사건 소의 적법 여부

가. 원고적격에 관한 판단(직권판단)

1) 관련법리

행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라

그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다. 여기에서 말하는 법률상

이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고,

간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다(대

법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결 등 참조).

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2) 이 사건의 경우

앞서 본 바와 같이 원고 A1을 제외한 나머지 원고들은 이 사건 아파트에 거주하고

있으며 초등학생 자녀가 있거나 초등학교에 입학할 예정인 자녀가 있는 학부모들로 이

사건 처분으로 인해 직접적, 구체적인 영향을 받는다고 봄이 타당하다. 원고 A1의 경

우 현재 이 사건 아파트에 거주하고 있지는 않지만 이 사건 아파트 2○○동 2○○호의

소유자로 향후 이 사건 아파트에 다시 거주할 가능성이 있으므로, 역시 이 사건 처분

으로 인해 직접적, 구체적인 영향을 받는다고 봄이 상당하다. 따라서 원고들에게 이 사

건 처분을 다툴 원고적격이 인정된다.

나. 피고의 본안전항변에 관한 판단

1) 피고 주장의 요지

이 사건 처분이 무효로 되거나 취소되더라도 원상회복이 불가능하고, 피고는 해마

다 의견을 수렴하여 통학구역을 결정하고 있으므로 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부

적법하다.

2) 판단

가) 행정처분의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소가 제소 당시에는 소의 이익이 있

어 적법하였는데, 소송계속 중 해당 행정처분이 기간의 경과 등으로 그 효과가 소멸한

때에 그 처분이 취소되어도 원상회복이 불가능하다고 보이는 경우라 하더라도, 무효확

인 또는 취소로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있거나 또는 그 행정처분

과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 적법성 확보와 그에 대한 사법

통제, 국민의 권리구제의 확대 등의 측면에서 예외적으로 그 처분의 취소를 구할 소의

이익을 인정할 수 있다. 여기에서 ‘그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복

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될 위험성이 있는 경우’란 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 상황에 대한 대표

적인 예시일 뿐이며, 반드시 ‘해당 사건의 동일한 소송 당사자 사이에서’ 반복될 위험

이 있는 경우만을 의미하는 것은 아니다.(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두30450 판

결 등 참조).

나) 앞서 든 증거 및 을 제18호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는

다음과 같은 사정, 즉 이 사건 처분이 무효로 확인되거나 취소되는 경우 이 사건 처분

의 원상회복이 불가능하다고 단정할 수 없는 점, 설령 이 사건 처분의 원상회복이 불

가능하더라도 피고는 이 사건 처분과 동일한 내용으로 2024학년도 초등학교 통학구역

을 조정하였는바 원고들이 아닌 이 사건 아파트에 거주하면서 초등학생 또는 초등학교

에 입학할 예정인 자녀가 있는 다른 당사자 사이에서도 동일한 사유로 처분이 반복될

위험성이 있는 점 등에 비추어 보면, 원고들은 이 사건 처분의 무효 확인 또는 취소를

구할 소의 이익이 인정된다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전항변은 받아들이지

아니한다.

5. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 절차상 하자가 있는지 여부

앞서 든 증거에 을 제6, 13호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다

음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다고 할 수 없으므

로, 원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

1) 초․중등교육법 시행령에 따르면 교육장은 통학구역을 결정하는 때에는 미리

읍․면․동의 장의 의견을 들어야 한다고 정하고 있다(제16조 제3항).

2) 피고는 2022. 10. 17.부터 2022. 11. 7.까지 초ㆍ중등교육법 시행령 제16조에 따

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라 이 사건 아파트는 C초, 1단지 아파트는 D초로 통학구역을 정하는 내용의 ‘2023학년

도 초등학교 통학구역 조정안’을 행정예고(이하 ‘이 사건 행정예고’라고 한다)하면서 C

초 및 D초가 위치한 울산광역시 동구 ○○2동의 동장에게 통학구역 조정안에 대한 의

견을 제출하여 줄 것을 요청하였다. 이에 울산광역시 동구 ○○2동의 동장은 2022. 11.

4. 피고에게 이 사건 아파트의 입주자로부터 받은 통학구역 조정안에 대한 의견을 제

출하였고, 피고는 2022. 11. 28. 통학구역을 결정하는 이 사건 처분을 하였는바, 피고

는 초ㆍ중등교육법 시행령에서 정하고 있는 절차를 거친 것으로 보인다.

3) 원고들은, 피고가 2022. 6. 20.부터 2022. 7. 8.까지 사이에 2023학년도 통학구역

조정과 관련하여 사전 의견수렴 절차를 거친 바 있는데 당시 이 사건 아파트 입주예정

자들에게 의견 진술 기회를 제공하지 아니하였으므로 이 사건 처분에 절차상 하자가

있다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 초ㆍ중등교육법 시행령은 교육장

에게 통학구역을 결정하는 때 미리 읍․면․동의 장의 의견을 들어야 한다고 정하고

있을 뿐인 점, 이 사건 아파트는 2023. 5.경부터 입주가 시작된 관계로 피고가 위와 같

이 의견을 수렴한 기간 이 사건 아파트의 입주자가 확정된 상태도 아니었던 점, 1단지

아파트 및 이 사건 아파트의 입주 예정자들은 이 사건 행정예고에 대해 피고에게 약

70건의 의견을 제출하기도 하였던 점 등에 비추어 볼 때 원고들의 이 부분 주장은 이

유 없다.

나. 재량권 일탈ㆍ남용 여부

1) 관련법리

초․중등교육법 시행령 제16조 제1항 본문은 교육장은 다음 해에 취학할 아동의 입

학기일과 통학구역을 결정하고 입학기일이 속한 해의 전해 11월 30일까지 읍․면․동

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의 장에게 이를 통보하여야 한다고 정하고 있고, 같은 조 제3항은 교육장은 제1항 본

문의 규정에 의하여 통학구역을 결정하는 때에는 학급편제와 통학편의를 고려하여야

하며, 미리 읍․면․동의 장의 의견을 들어야 한다고 정하고 있다. 위 규정의 내용 등

에 비추어 보면, 초등학교 통학구역의 결정은 교육장의 재량판단의 영역에 속한다.

재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원

칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈․

남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례․평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로

한다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조). 한편 자유재량에 의한 행

정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을

다투는 자가 이를 주장․입증하여야 하고 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었

다는 점까지 주장․입증할 필요는 없다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 등 참

조).

2) 이 사건의 경우

앞서 든 증거, 갑 제19 내지 27호증, 을 제2, 7, 11, 15호증의 각 기재 및 변론 전

체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 제출된 자료만으로

이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할

만한 증거가 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

가) 울산광역시교육청 2022년 중기 학생배치계획에 의하면 2022학년도에 D초는

36학급, C초는 29학급으로, 2023학년도에 D초는 46학급, C초는 40학급으로 편성될 것

으로 예측되었다. 여기에 각 1,300세대를 초과하는 이 사건 아파트와 1단지 아파트의

입주로 인해 증가가 예상되는 학생은 약 430명이었는바, D초와 C초의 학생 수용 현황

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및 균형적인 학급편제라는 측면에서 위 학생들을 모두 D초로 배치하는 것은 사실상

불가능하였던 것으로 보인다.

나) 이 사건 아파트 및 1단지 아파트의 사업자는 2020. 5. 13. 이 사건 아파트 및

1단지 아파트의 입주자모집공고문에 ‘학생배치에 관한 사항’으로 이 사건 아파트에서는

C초로, 1단지 아파트에서는 D초로 각 통학하게 될 것으로 예정되어 있다는 취지로 기

재하였고, 이 사건 아파트 및 1단지 아파트 입주민들이 분양계약을 체결하기 전ㆍ후로

위와 같은 학생배치에 관한 사항에 수정이나 변경이 없었다.

다) 이 사건 아파트와 C초, D초의 각 위치, 통학로의 거리 및 현황에 비추어 볼

때 이 사건 아파트에서 D초로 통학하는 것이 C초로 통학할 때보다 통학거리와 시간이

감소하고, 오르막길을 따라 걸어도 되지 않는 이점이 있는 등 통학의 편의성 측면에서

유리해 보이기는 한다(각 동별로 차이는 존재한다). 그러나 원고들 주장에 의하더라도

이 사건 아파트에서 C초로 통학할 경우 최대 1,100미터를 걸어야 한다는 것인데, 이는

‘초등학교의 통학거리는 1.5킬로미터 이내로 할 것'이라고 규정하고 있는 도시ㆍ군계획

시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙(2023. 12. 22. 국토교통부령 제1288호로

개정되기 전의 것) 제89조 제1항 제11호의 기준에 부합하는 것이고, 이 사건 처분이

이 사건 아파트에 거주하는 초등학생들에게 수인한도를 넘는 정도의 통학 불편을 초래

한다고 보이지 않는다.

라) 원고들은, 이 사건 처분은 이 사건 아파트에서 C초로 가는 가장 빠른 길인 이

사건 아파트 우측에 위치한 E아파트의 주차장을 통과하는 통학로를 기준으로 하여 이

루어진 것으로 통학안전을 고려하지 않고 오직 통학거리만을 판단기준으로 삼은 잘못

이 있다는 취지로 주장한다. 그러나 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 인근 아파트 단

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지 내의 공공보행통로를 통과하는 통학로를 기준으로 하여 통학구역을 결정하였을 뿐

이므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

마) 원고들은 이 사건 아파트에서 E아파트 주차장을 통과하는 것이 인근 아파트

단지 내의 공공보행통로를 이용하는 것보다 훨씬 편리하기 때문에 이 사건 아파트에

거주하는 초등학생들의 실질적인 통학로는 E아파트 주차장을 거치는 길이 될 수밖에

없고, E아파트 주차장을 통과하는 통학로는 과거 사망사고가 발생하였을 정도로 통학

안전에 취약하므로 이 사건 처분은 통학의 안전을 위협하는 것으로 부당하다는 취지로

도 주장한다.

그러나 피고는 이 사건 아파트 및 인근 아파트 시행사로 하여금 E아파트 주차장

에 반사경과 과속방지턱을 설치하게 하고 보행로를 확장하도록 하는 등 이 사건 아파

트에 거주하는 초등학생들이 E아파트 주차장을 통학로로 이용할 것을 대비하여 각종

시설을 개선한 바 있는 점, 현재 C초에서 자원봉사자가 동행하는 등ㆍ하교 지원 프로

그램을 운영하여 이 사건 아파트에 거주하는 초등학생들이 인근 아파트 단지 내의 공

공보행통로를 이용하도록 유도하고 있는 점, 원고들 주장에 의하더라도 E아파트는 사

유지로 향후 이 사건 아파트에 거주하는 초등학생들의 통학이 제한될 가능성도 있는

점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 통학안전 측면에서 현저히 부당하다고 볼 수 없

다.

바) 원고들은 이 사건 처분으로 인해 이 사건 아파트로의 입주를 꺼리는 현상이

발생하여 2023. 10.을 기준으로 D초와 C초의 학생 수 격차가 가중되는 결과에 이르게

되었는바, 이 사건 처분으로 인해 학생 분배 불균형, 교육환경의 악화 등 문제가 발생

할 우려가 있다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 처분

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을 함에 있어 학생 수용 현황 및 균형적인 학급편제, 통학거리 및 편의 등 관련되는

제반 공익과 사익을 비교ㆍ형량한 이상 설령 원고들의 주장이 사실이라고 하더라도 이

는 이후의 통학구역 결정 절차에서 반영할 여지가 있을 뿐이고 원고들이 들고 있는 사

정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.

다. 소결론

따라서 이 사건 처분이 위법함을 전제로 이 사건 처분의 무효 확인을 구하는 주위적

청구 및 그 취소를 구하는 예비적 청구는 모두 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 원고들의 주위적 청구 및 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기

로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

재판장 판사 한정훈

판사 한윤영

판사 박관형

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[별지1]
원고들 명단

1. A1
2. A2
3. A3
4. A4
5. A5
6. A6
7. A7
8. A8
9. A9
10. A10
11. A11
12. A12
13. A13
14. A14
15. A15

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[별지2]
<그림>

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[별지3]
관련 법령

■ 초ㆍ중등교육법 시행령
제16조(입학기일 등의 통보) ①교육장은 다음 해에 취학할 아동의 입학기일과 통학구역을 결
정하고 입학기일이 속한 해의 전해 11월 30일까지 읍ㆍ면ㆍ동의 장에게 이를 통보하여야 한
다. 다만, 교육대학ㆍ사범대학 및 종합교원양성대학(이하 이 조에서 “교육대학등”이라 한다)의
부설초등학교와 사립초등학교의 통학구역은 이를 지정하지 아니한다.
②교육대학등의 부설초등학교의 장과 사립초등학교의 장은 입학기일이 속한 해의 전해 12월
10일까지 다음 해 입학허가자명부를 읍ㆍ면ㆍ동의 장에게 통보하여야 한다.
③교육장은 제1항 본문의 규정에 의하여 통학구역을 결정하는 때에는 학급편제와 통학편의를
고려하여야 하며, 미리 읍ㆍ면ㆍ동의 장의 의견을 들어야 한다.
■ 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙(2023. 12. 22. 국토교통부령 제
1288호로 개정되기 전의 것)
제89조(학교의 결정기준) ① 학교의 결정기준은 다음 각 호와 같다.
11. 초등학교는 학생들이 안전하고 편리하게 통학할 수 있도록 다른 공공시설의 이용관계를

고려하여야 하며, 통학거리는 1천5백미터 이내로 할 것. 다만, 도시지역외의 지역에 설치
하는 초등학교중 학생수의 확보가 어려운 경우에는 학생수가 학년당 1개 학급 이상을 유
지할 수 있는 범위까지 통학거리를 확대할 수 있으나, 통학을 위한 교통수단의 이용가능
성을 고려할 것. 끝.