[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합64362 - 관리처분계획무효확인

 

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서 울 행 정 법 원

제 1 1 부

판 결

사 건 2023구합64362 관리처분계획무효확인

원 고 별지 1 원고들 명단 기재와 같다.

피 고 주식회사 한국토지신탁

변 론 종 결 2024. 5. 17.

판 결 선 고 2024. 7. 12.

주 문

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2022. 11. 10. 서울특별시 A구청장(이하 ‘A구청장’이라 한다)으로부터 인가받은

관리처분계획은 무효임을 확인한다.

이 유

1. 처분의 경위

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가. 피고는 서울특별시 영등포구 ****번지 일대 32,123㎡를 정비구역으로 하는 주택

재건축정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 2018. 1. 18. A구청

장으로부터 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기

전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제8조 제4항 제1호의 규정에 따라 주택재건

축사업의 사업시행자로 지정받은 신탁업자이고, 원고들은 이 사건 사업구역 내에 위치

한 건물의 임차권자들이다.

나. 피고는 2021. 6. 3. A구청장으로부터 사업시행계획을, 2022. 11. 10. 관리처분계

획(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)을 인가받았는데, 이 사건 관리처분계획에는

세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액을 포함하지 않고 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들 주장의 요지

도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제27조 제1항 제1호(이는 구

도시정비법 제8조 제4항 제1호의 규정과 동일하다)에 해당하는 재건축사업의 사업시행

자는 같은 법 제64조에 따른 매도청구권이 아니라 같은 법 제63조에 따른 공익사업을

위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 수용․

사용의 방식으로 토지등소유자의 재산을 취득하여야 하고, 그에 따라 임차권자인 원고

들에 대해서도 손실보상이 이루어져야 한다. 따라서 세입자별 손실보상을 위한 권리명

세 및 평가액을 누락한 이 사건 관리처분계획은 위법하고 그 하자는 중대․명백하므로

무효이다.

3. 관련 규정

별지 2 기재와 같다.

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4. 판단

가. 본안전 항변에 관한 판단

피고는, 이 사건 사업구역 내에 위치한 건물의 임차권자들은 이 사건 관리처분계획

의 직접 상대방이 아니고, 재건축사업에 있어 임차권자에 대한 보상은 계약에 따라 당

사자들 사이에서 해결될 문제에 불과하므로, 원고들은 이 사건 관리처분계획의 무효

확인을 구할 법률상 이익이 없다고 주장한다.

살피건대, 원고들이 도시정비법 제27조 제1항 제1호에 근거하여 추진되는 재건축사

업은 일반적인 재건축사업과 달리 토지보상법에 따라 보상을 받을 수 있음을 전제로

이 사건 관리처분계획에서 세입자별 손실보상에 관한 내용을 포함하지 아니한 것이 위

법하다고 다투고 있는 이상, 원고들 또한 이 사건 관리처분계획의 무효 확인을 구할

법률상 이익이 있다고 봄이 타당하다. 피고의 본안전 항변은 받아들이기 어렵다.

나. 본안에 관한 판단

별지 2 기재 관련 규정의 문언, 체계, 내용 등을 종합하여 보면, 도시정비법 제27조

제1항 제1호에 해당하는 재건축사업의 사업시행자는 매도청구권을 행사하여 토지등소

유자의 재산을 취득할 수 있고, 사업구역 내 건물의 임차권자들에게 세입자보상을 할

의무가 존재하지 않는다고 판단되므로, 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 평가액

이 기재되지 아니한 이 사건 관리처분계획이 위법하다거나 그 하자가 중대․명백하다

는 원고들의 주장은 받아들이기 어렵다.

1) 도시정비법은 재개발사업과 달리 재건축사업의 경우 사업시행자에게 토지보상

법상 수용권을 부여하지 않는 대신 매도청구권을 부여하고 있다(도시정비법 제63조,

제64조). 이는 강제가입제를 취하는 재개발사업과 달리 임의가입제를 취하는 재건축사

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업은 임차인의 복잡⋅다양한 사정까지 고려하여 미리 보상규정을 마련한다는 것이 매

우 비효율적일 뿐만 아니라, 획일적이고 현실성 없는 보상규정으로 말미암아 자칫 보

상의 실효성을 떨어뜨린다는 점 등을 고려하여 임차권자에 대한 보상 역시 건축물의

소유자인 임대인과 임차인 사이의 임대차계약에 따라 사적 자치에 의해 해결하도록 한

것이다(헌법재판소 2020. 4. 23.자 2018헌가17 결정 등 참조).

2) 그런데 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호에 근거하여 추진되는 재건축사업 역

시 일반 재건축사업과 마찬가지로 토지등소유자의 임의가입제를 선택하고 있다. 구 도

시정비법 제39조 제3호는 매도청구권 행사의 상대방으로 “구 도시정비법 제8조 제4항

에 따라 시장․군수, 주택공사등 또는 신탁사업자의 사업시행자 지정에 동의를 하지

아니한 자”라고 규정하고 있다. 이는 시행령 규정에 의하더라도 마찬가지이다. 구 도시

및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부 개정되기 이전의 시

행령) 제14조 제2항 제3호는 신탁업자의 요건으로 정비구역의 토지 중 정비구역 전체

면적 대비 1/3 이상의 토지를 신탁받은 자에 해당하는 경우에 지정개발자의 요건을 갖

춘 것으로 규정하고 있다. 위와 같은 문언상 정비구역의 토지등소유자는 사업시행자

지정에 관한 동의 또는 비동의에 따라 토지의 신탁 여부를 결정하여 사업 참여 여부를

선택할 수 있다.

3) 현행 도시정비법 제64조 제1항 제2호는 재건축사업 사업시행자의 매도청구권에

관하여 “제27조 제1항에 따라 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 신탁업자의 사업시

행자 지정에 동의하지 아니한 자”에 대하여 30일 이내에 조합설립 또는 사업시행자 지

정에 관한 동의 여부를 서면으로 촉구할 수 있고, 이에 동의하지 않는 경우에는 매도

청구권을 행사할 수 있다는 취지로 규정하고 있으며, 달리 도시정비법 제27조 제1항

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제1호에서 정한 지정개발자에 의하여 재건축이 시행되는 경우를 배제하고 있지 아니하

다.

4) 따라서 구 도시정비법 제8조 제4항 제1호에 의한 재건축사업이 임의가입제를

취하고 있는 이상 임차인에 대한 보상 역시 임대인과 임차인 사이의 사적 자치에 따라

해결함이 타당하고, 사업시행자가 이 사건 관리처분계획에 세입자별 손실보상을 위한

권리명세 및 평가액을 포함하지 아니하였다고 하여 그것이 위법하다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결

한다.

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별지 1

원고들 명단

1. 비실명화로 생략

끝.

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별지 2

관 련 규 정

▣ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것)
제8조(주택재개발사업 등의 시행자)
④ 시장ㆍ군수는 정비사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 제1항부터 제3항까지

의 규정에도 불구하고 직접 정비사업(주거환경개선사업은 제외한다. 이하 이 조 및 제9조
에서 같다)을 시행하거나, 시장ㆍ군수가 토지등소유자ㆍ「사회기반시설에 대한 민간투자
법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖
춘 자(이하 “지정개발자”라 한다) 또는 주택공사등(주택공사등이 건설업자 또는 등록사업자
와 공동으로 시행하는 경우를 포함한다)을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할
수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수는 제1호, 제2호 및 제8호에 해당하는 경우에만 지정개발자를
사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다.

1. 천재ㆍ지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관
한 특별법」 제23조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히
정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때

제38조(토지 등의 수용 또는 사용)
사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조제4항제1호의 규정에
해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취
득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할
수 있다. 다만, 가로주택정비사업의 경우에는 그러하지 아니하다.
제39조(매도청구)
사업시행자는 주택재건축사업 또는 가로주택정비사업을 시행할 때 다음 각 호의 어느 하나에
해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48
조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. 이 경우 재건축결의는 조합 설립에 대한 동의
(제3호의 경우에는 사업시행자 지정에 대한 동의를 말한다)로 보며, 구분소유권 및 대지사용권
은 사업시행구역의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 본
다. <개정 2009. 2. 6., 2012. 2. 1., 2015. 9. 1.>
1. 제16조제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자(주택재건축사업의 경우만 해당한다)
3. 제8조제4항에 따라 시장ㆍ군수, 주택공사등 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의를 하

지 아니한 자

▣ 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2018. 2. 9. 대통령령 제28628호로 전부 개정되기 이전

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의 시행령)
제14조(공동시행자 및 지정개발자의 요건)
① 법 제8조제1항 및 제3항에서 “대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자”란 「자본시장과 금융투

자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자와 「한국감정원법」에 따른 한국감정원
(이하 “한국감정원”이라 한다)을 말한다. <신설 2005. 5. 18., 2008. 7. 29., 2009. 7.
27., 2009. 8. 11., 2012. 7. 31., 2016. 8. 31.>

② 법 제8조제4항에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해
당하는 자를 말한다.

1. 정비구역(제6조의 규정에 의하여 정비구역이 아닌 구역안에서 주택재건축사업이 시행되는
경우에는 그 구역을 말한다. 이하 제3호ㆍ제15조제1항제3호ㆍ제41조제2항제2호ㆍ동항제7
호 및 제47조제1항제2호에서 같다)안의 토지면적의 50퍼센트 이상을 소유한 자로서 법 제
2조제9호의 규정에 의한 토지등소유자(제69조의 규정에 의하여 사업시행방식이 전환된 경
우로서 당해 정비구역안에 환지예정지를 지정받은 자가 있는 경우에는 환지예정지 지정을
받은 자를 포함하고 당해 환지예정지의 소유자를 제외하며, 이하 “토지등소유자”라 한다)의
50퍼센트 이상의 추천을 받은 자

2. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호의 규정에 의한 민관합동법인(민간투자사
업의 부대사업으로 시행하는 경우에 한한다)으로서 토지등소유자의 50퍼센트 이상의 추천
을 받은 자

3. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자로서 정비구역의 토지
면적의 3분의 1 이상의 토지를 신탁받은 자

③ 법 제8조제7항에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호의 자를 말한다.
<신설 2012. 7. 31., 2016. 8. 11.>

1. 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업자
2. 「주택법」 제7조제1항에 따라 건설업자로 보는 등록사업자
3. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자

▣ 도시 및 주거환경정비사업
제27조(재개발사업ㆍ재건축사업의 지정개발자)
① 시장ㆍ군수등은 재개발사업 및 재건축사업이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는

토지등소유자, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또
는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자(이하 “지정개발자”라 한다)를 사업시
행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. <개정 2018. 6. 12.>

1. 천재지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한
특별법」 제23조에 따른 사용제한ㆍ사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업
을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때

③ 신탁업자는 제1항제3호에 따른 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 다음 각 호에

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관한 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다.
1. 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거
2. 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시ㆍ도조례로 정하는 사항
제50조(사업시행계획인가)
⑦ 지정개발자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 토지등

소유자의 과반수의 동의 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다.
다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로
하지 아니한다.

⑧ 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따른 사업시행자는 제7항에도 불구하고 토지등
소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다.

제63조(토지 등의 수용 또는 사용)
사업시행자는 정비구역에서 정비사업(재건축사업의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1
항제1호에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취
득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할
수 있다.
제64조(재건축사업에서의 매도청구)
① 재건축사업의 사업시행자는 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 30일 이내에 다음 각

호의 자에게 조합설립 또는 사업시행자의 지정에 관한 동의 여부를 회답할 것을 서면으로
촉구하여야 한다.

1. 제35조제3항부터 제5항까지에 따른 조합설립에 동의하지 아니한 자
2. 제26조제1항 및 제27조제1항에 따라 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등 또는 신탁업자의 사업

시행자 지정에 동의하지 아니한 자
② 제1항의 촉구를 받은 토지등소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.
③ 제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 토지등소유자는 조합설립 또는 사업시행자의

지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다.
④ 제2항의 기간이 지나면 사업시행자는 그 기간이 만료된 때부터 2개월 이내에 조합설립 또

는 사업시행자 지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토
지만 소유한 자에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수
있다.

▣ 도시 및 주거환경정비법 시행령
제21조(지정개발자의 요건 등)
① 법 제27조제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자”란 다음 각 호

의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2022. 12. 9., 2023. 12. 5.>
1. 정비구역의 토지 중 정비구역 전체 면적 대비 50퍼센트 이상의 토지를 소유한 자로서 토지

등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받은 자

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2. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인(민간투자사업의 부
대사업으로 시행하는 경우에만 해당한다)으로서 토지등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받
은 자

3. 신탁업자로서 토지등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받거나 법 제27조제1항제3호 또는
법 제28조제1항제2호에 따른 동의를 받은 자. 끝.